常务委员会第十九次会议上广东省人大常委会秘书长 崔 健

广东省人民代表大会常务委员会:

　　省委2010年工作部署明确提出，各级人大要围绕区域协调发展、扶贫开发“规划到户责任到人”（以下简称“双到”）等工作，组织代表或专门委员会开展视察或专题调研。根据省委的要求和省人大常委会今年工作安排，省人大常委会于近期采取省市县三级联动的形式，组织人大代表开展扶贫开发“双到”工作专题调研活动。省人大常委会对这次调研活动高度重视，欧广源主任亲自动员部署，要求各调研组务必精心组织，周密安排，深入基层，认真调研，力求取得实效。4月21日，省人大常委会下发通知，要求粤东西北地区14个市及其所辖县（区）人大常委会于5月20日前组织人大代表对本市县（区）扶贫开发“双到”工作推进情况进行专题调研，并报调研情况。4月22日上午，省人大常委会召开重点农业龙头企业人大代表座谈会，听取对我省扶贫开发工作的意见建议。5月10日，召开会议，听取省政府关于扶贫开发“双到”工作情况汇报。5月11日至14日，省人大常委会组织3个调研组，分别由欧广源主任和邓维龙、陈用志副主任带队，秘书长、部分副秘书长、有关委员会的负责同志、部分全国和省人大代表参加，省发改委、财政厅、扶贫办和常委会办公厅有关负责同志陪同，分赴韶关、清远、阳江、茂名、潮州、揭阳等六市调研，各有关市3至5名全国和省人大代表参加调研活动。调研组分别听取了各市及所辖部分县（区）的工作情况汇报，进村入户，与村干部座谈，走访贫困户，实地察看，了解工作开展情况，听取干部群众的意见建议，并组织调研组成员交换意见，研究对策建议。现将调研情况报告如下。

　　一、全省推进扶贫开发“双到”工作开局良好

　　去年6月22日，省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于我省扶贫开发“规划到户责任到人”工作的实施意见》（粤办发〔2009〕20号），将全省3409个贫困村和村内贫困户70万户316万人的帮扶任务、目标和工作要求，分配落实到省直、中直驻粤单位、珠江三角洲7个经济发达市、贫困村和贫困户所在市县区的国家机关、事业单位、国有企业、社会团体，进行定点、定人、定责帮扶。目前，全省各级各部门定点帮扶工作已全面展开，做到了“三个基本到位”和“三个基本完成”。

　　（一）思想认识基本到位。各级党委政府和各帮扶单位深刻认识到，扶贫开发“双到”工作是缩小我省区域发展差异、解决贫困人口问题的重要举措，是贯彻落实科学发展观的具体行动，事关我省协调发展、当好实践科学发展观排头兵的重大问题，自觉地把这项工作提上议事日程，采取有力措施，积极推进。

　　（二）组织领导基本到位。各级各帮扶单位成立了由主要领导挂帅、分管领导任副职，有关部门负责同志参加的扶贫开发“双到”工作领导小组，指定有关业务部门承担日常事务，负责本单位扶贫开发“双到”工作组织实施，并派出驻村扶贫工作组。据初步统计，全省3409个贫困村，已有3263个帮扶单位派驻帮扶工作组到定点帮扶村开展工作，占95.7%，驻村干部共8533人。

　　（三）责任落实基本到位。按照“省负总责、县抓落实、工作到村、扶贫到户”的工作格局，充分发挥党委、政府的主导作用，建立“双到”工作责任制，强化领导责任、单位责任、个人责任“三落实”。市县区党委、政府领导亲自抓帮扶工作并挂钩贫困村和贫困户，落实各项帮扶措施。市县区各帮扶牵头单位根据帮扶成员单位的实际，将帮扶任务分解落实到各成员单位包干。各帮扶单位将任务分解落实到具体责任人，保证每户贫困户都有帮扶干部挂钩。绝大多数省直、中直驻粤单位以及珠三角7个经济发达市及时组织工作组到对口帮扶点开展工作，基本做到人到、钱到、项目到。

　　（四）建档立卡工作基本完成。各级扶贫部门和各帮扶单位深入到贫困村进行调查摸底，核实扶贫对象，逐户登记造册，将贫困村、贫困户的基本信息录入电脑，做到户有卡、村有册，建立动态档案，实行电脑管理。如乳源县在调查摸底工作中做到了“五个有”：人有卡、户有档、村有册、镇有簿、县有库。目前，全省贫困户的纸质档案已基本建立，贫困村贫困户的信息、帮扶单位责任人、帮扶措施等数据的电脑录入工作进入收尾阶段。

　　（五）帮扶方案的制订基本完成。各地各部门按照因地制宜、先急后缓、因户而异、分类指导的原则，实行“一村一策、一户一法”，制订切实可行的帮扶方案。全省21个地级以上市都制订了扶贫开发“双到”工作实施方案，明确提出今后三年扶贫开发工作的指导思想、目标任务和工作措施。246个省直、中直驻粤单位有186个单位制订了本单位的扶贫开发“双到”工作实施方案和每年的工作计划，占75.6%；珠江三角洲7个经济发达市已有1007个负责定点帮扶任务的单位制定了工作方案，占86.8%；粤东西北欠发达地区14个市有1654个市直、县直单位制定了帮扶工作方案，占82.5%。

　　（六）建立检查和督查考评制度基本完成。为促进扶贫开发“双到”工作落到实处，省委、省政府明确把实施扶贫开发“双到”工作纳入落实科学发展观评价指标体系，出台了《广东省扶贫开发“规划到户责任到人”工作考评办法》，制定了《广东省扶贫开发“规划到户责任到人”帮扶与被帮扶双方工作责任》，明确帮扶双方的责任内容和要求。各市、各帮扶单位根据省的《考评办法》修改《实施方案》，制定本市、本单位的《考评办法》，强化问责，确保实效。省扶贫办派出3个组，分别于去年9月和今年3月对粤东、粤西、粤北三片扶贫开发“双到”工作情况进行跟踪督查。

　　调研情况表明：省委十届六次全会做出扶贫开发“双到”的决策部署，是完全正确、深得民心的，完全符合广东实际，得到了贫困地区广大人民群众的积极拥护；省政府大力推进扶贫开发“双到”工作，措施是有力的，成效是显著的；各地各帮扶单位认真开展工作，思想高度重视，责任明确落实，措施切实可行，成绩有目共睹。

　　调研也发现，扶贫开发“双到”工作目前还存在一些问题。一是扶持力度差别大,工作进展不平衡。省直、中直驻粤单位和珠江三角洲的帮扶工作进展较快，力度较大，粤东西北欠发达地区14个市及所辖各县（市、区）因缺乏扶贫专项资金和专门工作经费，部分帮扶单位帮扶工作还没有实质性行动，造成整体帮扶工作进展较慢。由于省、市、县三级财政实力的差别，省级财政的扶贫开发资金较为充裕，而经济欠发达地区市县两级的扶贫开发资金有限，造成了省市县扶持力度差别比较大，行政层级越低，帮扶力度越小。二是扶持对象分类不明确。丧失劳动能力需要社会救济的五保户列入扶贫开发帮扶范围，混淆了开发式扶贫和救济式扶贫的帮扶对象，加大了扶贫开发的任务，给扶贫开发工作带来一定的困难。三是帮扶项目针对性不够强，缺乏长远发展规划。有些帮扶单位制定帮扶项目没有针对贫困村、贫困户的贫困原因和类型以及当地资源等实际，未能体现“一村一策、一户一法”和“村容村貌明显改善”、“贫困户实现稳定脱贫”要求，只看重眼前效果，忽视长远发展需要。四是动员社会力量参与扶贫开发工作的力度不够。一些地方筹集扶贫开发资金的渠道比较单一，主要依靠政府投入，政府给多少钱便干多少事，动员社会力量筹集扶贫资金的能力不强、办法不多。上述问题，需要认真研究解决。

　　二、扶贫开发“双到”工作需要继续加温鼓劲，做到五个“进一步”

　　我省的扶贫开发“双到”工作开局良好，形势喜人，但当前的任务仍然十分繁重。由于多数贫困村、贫困户所处的环境比较恶劣，发展生产的自然条件相对较差，贫困户年龄偏大、文化程度不高，有的还长期患病，缺乏劳动能力等，给脱贫工作带来了很多困难和不确定因素。因此，我省扶贫开发工作的任务还很重，亟需攻坚克难，必须加快发展区域经济，加强经济欠发达地区的基础设施建设，切实提高贫困群众的素质；发挥农业专业组织的优势，给贫困户发展生产提供必要的启动资金，为扶贫开发创造条件。全省各级各部门一定要一如既往地高度重视扶贫开发“双到”工作，继续加温鼓劲，加大工作力度，认真做到五个“进一步”，促进新时期的扶贫开发工作不断取得新的成效。

　　（一）进一步加深对扶贫开发“双到”工作的认识。

　　改革开放30多年来，广东的经济社会发展取得了巨大成就。但由于地理条件、经济基础、历史文化、体制机制等多方面因素的影响，我省发展不平衡问题还相当严重，粤东西北欠发达地区的贫困程度依然比较高，城乡贫富差距问题日益突出，扶贫任务十分艰巨。从区域位置和发展情况来看，仿佛有“三个广东”，第一个是比较富裕的沿海、珠江三角洲的“广东”，第二个是东西两翼中等发展的“广东”，第三个是比较边缘、经济欠发达的粤北山区的“广东”。正如汪洋书记所说：“全中国最富的地方在广东，最穷的地方也在广东。我们发展到今天，最穷的地方仍然在广东，这是广东之耻辱，是先富地区之耻。”全省各级各部门一定要深刻认识到推动扶贫开发实现共同富裕是社会主义制度的必然要求，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内涵。20多年前，邓小平同志提出，要让一部分人先富起来，先富帮后富，实现共同富裕。这是中国特色社会主义的制度安排，是共产党领导的社会主义优越性的体现，也是科学发展观的内在要求。去年，省委作出实施扶贫开发“双到”工作的决策，是我省实施扶贫开发战略、创新扶贫方式的一项创举，也是实现新时期扶贫开发工作的重大转变和突破，对于促进我省城乡区域协调发展，推进社会主义新农村建设，努力当好推动科学发展、促进社会和谐的排头兵具有重大意义。全省各级各部门要进一步增强大局意识，切实把思想和行动统一到省委的决策部署上来，以更加积极的态度，更加得力的措施，更加扎实的作风，坚定不移地推进扶贫开发“双到”工作。

　　（二）进一步明确目标、突出重点。

　　省委、省政府提出扶贫开发“双到”工作“必须确保被帮扶的贫困户基本实现稳定脱贫，被帮扶的贫困村基本改变落后面貌”的目标。要实现这一目标，我们建议，必须突出五大重点，狠抓落实：一是用3年时间，到2012年使全省80%以上被帮扶的贫困人口达到农村人均纯收入2500元以上；二是用5年时间对贫困村贫困户的危房、泥砖房进行改造，到2014年让50万户现居危房、泥砖房的贫困户住上新房。三是帮助全省3409个贫困村增加村集体收入，达到每年3万元以上，解决村经济社会事务发展和村“两委”办公经费问题；四是加大贫困村的基础设施建设，帮助贫困村改善基本生产、生活条件；五是加强贫困村的规划建设，帮助贫困村改善村容村貌。各地各帮扶单位要把工作做细、做具体，按照全省扶贫开发的目标和任务，结合实际，制定出切实可行的方案，明确责任，落实到人，全力推进扶贫开发“双到”工作，确保省委决策部署的顺利完成。

　　（三）进一步加大扶贫开发改革的力度。

　　创新思维，树立大扶贫的观念。扶贫工作不仅仅是帮助70万贫困户脱贫，而是一项综合的社会系统工程。实现长期脱贫必须治本。要树立大扶贫的观念，做到“五个相结合”：政府主导与社会参与相结合、扶贫与基础设施建设相结合、扶贫与基层党组织建设相结合、扶贫与对农民的教育相结合、扶贫治标与治本相结合。

　　创新贫困地区扶贫开发的发展模式。一是要明确扶贫开发的帮扶对象，把五保户从帮扶对象中分离出来，避免人为加大扶贫任务，影响决策。对五保户实行民政救济，对贫困户进行“造血性”开发帮扶。二是探索农业产业化带动的模式，发挥特色产业的带动作用。要推行“一乡一品”、“一村一品”，加强规划，积极引导贫困户发展有基础、有市场前景、有稳定收入的主导产业，扶持贫困村建设特色农产品产业基地。要大力推动农业产业化发展，引进农业龙头企业，促进贫困农户与龙头企业互助联结，带动农户增收。三是探索劳务转移就业的模式。要对贫困家庭中有劳动能力的青壮年实行定向培训、短期培训，政府搭台，穿针引线，安排他们外出务工，既可以在本县企业就业，也可以输出到外地工作，实现“培训一人、转移就业一人、脱贫一户”的目的。实践证明，这种帮扶效果十分明显，立竿见影。四是探索农业专业合作社的组织模式。组建从事农业生产为主的经济合作社，充分发挥其一头连着市场、一头连着农户的优势，根据本地的资源，选好主导产业，合作社负责生产经营的技术指导、产品回购销售，贫困户只负责种或养，双方结合，实现互利共赢。

　　创新财政专项资金的支持模式。对扶贫资金要有制度安排，形成长期、稳定的投入。一是建议省、市、县各级安排一定比例的财政收入作为扶贫开发专项资金，集中使用，专款专用。二是积极探索建立小额贷款的机制。解决贫困户发展生产缺乏启动资金的问题，可通过财政提供担保和贴息，鼓励银信机构向农户贷款。政府以一笔数额较小的投入，带动银行更大规模的放贷，起到“四两拨千斤”的放大效应。建议我省由省级财政安排专项资金，在粤东西北14个市每市选择2个县开展“小额贷款”担保金和贴息资金试点，为期三年，形成较为规范有效的做法后，在全省铺开。三是加大村级“互助金”试点的力度。国家于2006年在全国开展“贫困村村级互助资金试点”，每个试点村安排中央财政资金15万元。我省至今只有中央财政资金600万元安排的40个村进行试点，另外，清远市由市财政安排1000多万元用于本市的村级“互助金”试点。建议省财政每年安排专项资金，扩大贫困村村级“互助金”试点工作，作为解决贫困户发展生产小额启动资金的另一有效途径。

　　创新评价机制，确保扶贫开发“双到”工作取得成效。扶贫开发“双到”工作的关键在于责任落实到人。各个帮扶单位必须切实担负起对口扶贫的责任，将这项工作作为份内事，绝不能敷衍塞责，搞形式主义。要建立严格的考评制度，对照《广东省扶贫开发“规划到户责任到人”工作考评办法》的要求，认真检查，强化问责，保证实效。从实际情况看，有的帮扶单位资源多、扶持能力较强，有的帮扶单位资源少、扶持能力较弱，因此要建立科学合理的评价办法，根据帮扶单位不同情况进行科学评价，关键看是否找到可行、长效的扶持办法和路子。

　　（四）进一步采取得力措施，确保扶贫开发各项工作的完成。

　　更好地整合扶贫资金，提高资金的使用效益。对来源于各部门的支农扶贫资金，允许地方综合使用，有利于加快推进扶贫规划项目实施，提高扶贫开发效果。建议进一步整合各类支农扶贫资金，综合统筹安排，集中财力用于更急需、更有成效的项目。

　　加大改造贫困户危房、泥砖房的投入。要把实施贫困户危房改造与扶贫工作结合起来。目前许多贫困户因经济能力所限，还住着泥砖房或危房。把改善他们的居住条件纳入扶贫工作任务，既可以提高贫困户抵御自然灾害的能力，防止因灾返贫，又能够拉动内需，促进当地经济的发展。建议省政府除原先安排用于扶贫开发工作的7亿元外，再安排专项资金，用5年时间分批解决贫困户危房、泥砖房改造问题。

　　加大对贫困村实行财政转移支付的力度。贫困村“两委”是带领群众脱贫致富的核心力量。帮助解决贫困村“两委”日常运作所需经费，有利于提高“两委”在群众中的号召力，有利于增强“两委”带领群众脱贫致富的战斗力。建议省政府采取转移支付的办法,解决3409个贫困村“两委”日常运作经费短缺问题。加强对村级资金使用的监督，提高资金的效益。

　　加大对扶贫开发工作的宣传力度，动员全社会的力量参与到扶贫开发事业中来。要精心组织6月30日的“扶贫济困日”活动，动员全社会力量筹集扶贫资金，扩大扶贫资金的来源。对为扶贫事业做出突出贡献的企业和人员进行表彰，大力宣传先进典型，对于企业和个人用于扶贫的资金予以免征所得税，鼓励更多的企业和个人积极投身扶贫开发事业中来。新闻媒体要开设有关扶贫开发“双到”工作的专栏，加大宣传报道的力度，在全社会营造关心扶贫工作、支持扶贫工作的良好舆论氛围，让帮扶贫困地区发展、实现全社会共同富裕的观念深入人心。

　　争取国家给予我省扶贫工作更多的支持。建议省有关部门主动向中央反映，积极争取，希望今后每年能够给予我省更多的扶贫资金支持。

　　（五）进一步加强对扶贫开发的领导。

　　各级各部门一定要把扶贫开发工作摆上重要的议事日程，主要领导要倾注精力，抓出成效。要抓好贫困村班子的建设，组建坚强有力、有德有能的村领导班子。要加大组织、协调扶贫工作的力度，建议将全省各级的扶贫开发领导小组办公室作为独立机构设置，主要领导干部高配。要加快研究制定我省扶贫工作的地方性法规，就扶贫的对象和范围、政府责任与社会参与、扶贫内容和主要途径、扶贫项目与资金管理、法律责任等方面作出规范，为我省扶贫开发工作提供法制保障。

　　以上报告,请予审议。