对新世纪新阶段扶贫工作的思考
——兼议把扶贫工作纳入执政兴国的第一要务
广东省人民政府参事 深圳市政协原副主席 周长瑚
胡锦涛总书记关于“扶贫开发是建设中国特色社会主义的一项历史任务，也是构建社会主义和谐社会的一项重要内容”的指示和最近四个坚定不移的讲话为新时期的扶贫工作进一步指明了方向，也为我们开展扶贫工作提出了更高要求。我们必须按照胡锦涛总书记的指示和讲话要求，在扶贫工作中做到：坚定不移地解放思想，摒弃与新形势新任务新要求不适宜的观念和习惯，树立新观念新标准；坚定不移地改革开放，不断丰富扶贫手段，创新扶贫机制，不断开辟扶贫新途径，推出扶贫新举措；坚定不移地坚持科学发展、和谐发展，在扶贫工作中求实效、在照顾各方利益的基础上创和谐；坚定不移地全面建设小康社会，通过扶贫工作使贫困地区和贫困人口都能进入小康阶段过上小康生活。同时通过做好扶贫工作为构建和谐社会夯实基础，促进贫困地区和贫困人口全面、协调、可持续发展。民富才能国强，必须把扶贫工作纳入国民经济和社会发展的总体规划中，把贫困地区、贫困人口的经济发展作为发展的一项重要内容，纳入执政兴国的第一要务之中，抓紧抓好。
扶贫形势依然严峻
自改革开放以来，我国进入了快速发展的阶段。要发展必然带来不平衡，要快速发展必然带来较大的不平衡。就如同赛跑一样，只要一起步就会出现差距，若放开跑，谁能跑多快就跑多快，此时差距最大，但平均速率也最高。造成这个不平衡的因素有自然条件的差异，如气候、水文、资源、土地、地理位置等；有人文条件的不同，如文化基础、经济基础、交通条件、对外交往条件、思想观念、教育水平等。这些因素有的是难以改变的，有的是难以快速改变的。造成人与人差距的主要因素是人的素质、机遇和努力程度。
在这一快速发展阶段，我国扶贫工作虽然取得了长足发展，但我国特殊的国情决定了我国的扶贫形势依然严峻。
一是需要扶持的贫困群体基数庞大。按我国政府制定的现行贫困标准统计，到2006年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口还有2148万人，他们的收入上限（683元）仅仅是全国农民人均收入（3255元）的20％；低收入贫困人口还有4067万人，他们的收入上限（944元）仅仅是全国农民人均收入的29％。没有解决温饱的贫困人口和刚刚越过温饱线但还不稳定的低收入人口总计6215万人，而建档立卡的工作对象有近1亿人。此外，我国尚有2千——3千万的城市贫困人口。如果按照国际公认的人均消费不足1美元/日标准计算，我国目前尚有2.1亿贫困人口，位列世界的第二。
二是减贫难度增大速度趋缓。目前的贫困人口主要分布在生产生活条件更差的地区。绝对贫困人口居住在山区的占51.4％，而连续贫困的群体有76％居住在自然条件特别恶劣地区，有46％人均耕地不足1亩。且劳动力素质偏低。扶贫重点县劳动力文盲率高达14％；而在连续2年贫困的农户中，劳动力的文盲率达到28.1％。同时，贫困农户家计薄弱。54.1％的贫困农户、47.2％的低收入农户家庭收入低于支出，需要借债度日。刚刚越过温饱线的低收入家庭物质资本一般只能维持简单再生产，遇到灾害、市场风险和家庭变故时就返贫。从减贫速度看，上世纪８０年代，全国农村贫困人口年均减少１３５０万，到９０年代年均减少５３０万，而在２００２年至２００6年期间，年均减少人数仅为１４０万。
三是贫困群体的弱势地位更加突出，收入与社会事业方面的差距持续拉大。在过去的１３年中，贫困人口收入上限与一般农民的收入差距从１：２.４５扩大到了１：４.７６。贫困地区教育、卫生、社会保障等社会服务水平提高幅度长期低于发达地区。2006年，592个扶贫重点县农民人均纯收入1723元，仅为全国平均水平3255元的53％。扶贫重点县人均国内生产总值不足全国平均水平的一半；人均财政收入仅相当于全国平均水平的六分之一。
四是贫困地区的粮食安全问题还没有从根本上得到解决。贫困农户和低收入农户的粮食消费量处于人均150公斤的警戒线上。在国务院扶贫办重点调查的100个贫困村中，36.4％的农户不同程度地缺粮。据中国粮食经济研究会的研究，592个扶贫重点县中，有332个不同程度缺粮，涉及人口近1.3亿。
作为社会的发展来讲，必须要以人为本，使每一个人都能从发展中获益。在现实的规则中，造成不平衡的因素必然起作用，也就是有人获益较多，有人获益较少，甚至有人陷于贫困。从人权、人性、人道主义出发，在此规则下，获益较多的人群有责任、有义务关注弱势群体和个人。要使每一个人都有生存权利、都有健康生存的权利、都有受教育以保证平等发展的权利。
扶贫工作的主体及作用
搞好新时期的扶贫工作必须充分发挥政府、民间社会团体、企业和个人的主体作用。
一、政府扶贫的主导作用
在扶贫工作中政府要起主导作用，其职责是：
（一）组织调动社会力量开展扶贫工作。要鼓励、支持民间成立慈善机构、扶贫开发机构及其它各种带有扶贫性质的机构；要鼓励、支持各种基金组织用于带有扶贫性质的支付，并给予导向性的指导；要发动群众奉献爱心，在力所能及条件下，以各种方式支持贫困地区及贫困群体脱贫。
（二）制订鼓励支持扶贫工作的措施
1、要对扶贫工作的组织和个人建立扶贫业绩档案，表彰对扶贫工作做出卓越贡献的组织和个人，授予荣誉称号。
2、对于企业开展公益事业的支付要给予简便的抵缴企业所得税的政策支持。目前虽有这方面政策，一是手续过于繁锁，不便办理；二是抵税额过低，起不到鼓励作用。
3、对于有重大意义的扶贫项目要给予资金补贴或免息、减息支持，并给予税收优惠政策。
4、对于一般处在经营状态的企业要限定扶贫支付占企业利润的比例，如扶贫支付总数不得超过企业总利润的百分之十，以防过度加重企业负担和带来一系列求助的麻烦，妨碍企业的进一步发展。这是企业不愿暴露捐款数额的主要原因，并非完全怕查验资金来路不明。
5、对于个人对公益事业的捐赠要记录在案，一旦个人破产，可获得一定的回馈。要明确标准和数额，形成另类社保机制。
（三）中央政府和地方政府的财政转移支付
中央政府对地方政府和地方政府对下级政府的财政转移支付，主要应用在基础设施建设，包括医卫事业和教育事业，其次用于最低生活标准的补贴，对于地方企业发展仅能根据实际需要，给予无息贷款、贴息贷款的支持。
（四）各级政府要根据地方实际情况制定最低工资标准和最低生活保障标准。
建议地方政府在制定这两项标准时，要与本地人均收入挂钩并以贫富判别指标标示。可考虑最低工资标准上限为本地人均收入1/3，下限为最低生活保障的3倍，以保证拉开收入差距激励上进和就业的积极性，如果这两个指标交叉，可选两者的平均值。这个上下限可根据经济水平适当调整。最低生活保障要按家庭人均生存必须支出的生存指数Z来确定。
（五）中央政府要协调各地方政府的对口帮扶工作
政府的对口帮扶是指发达地区政府对贫困地区政府的定点扶贫工作。其内容是帮助贫困地区经济发展的策划，人力支援、职业培训，提供异地就业岗位，基础设施建设项目，与民间团体合作进行捐赠，救灾等。政府对口帮扶以利用政府资源为主，包括财政支付。中央政府要根据全局协调配置地方政府的对口帮扶工作。
二、民间社会团体扶贫的组织作用
民间扶贫社会团体或称非政府组织扶贫团体的扶贫贡献极大。从我国扶贫“八七计划”期间参与扶贫的民间社会团体扶贫贡献率达到20%--35%，项目成功率、资金回收率在90%以上来看，充分证明其重要性。我国高层领导非常重视民间社会团体的扶贫作用，近几年做出了重要部署，大力倡导扶贫开发协会的组建工作，积极支持他们开展有效的扶贫工作。
任何民间社会团体都有一定的扶贫责任、这是社会职责，不以扶贫为主要职责的社会团体，也要在力所能及、自觉自愿的原则下，开展一些扶贫工作。对于以扶贫为已任的社会团体，要积极响应党和政府的号召，根据自己的优势和特点开展多种形式的扶贫工作，以高效益的扶贫效果为目标，做出特色、做出经验来。要注意把握形势需要，注意收集信息，要以先近后远、先急后缓为原则，着重于双向受益，形成长效机制。要调动各方积极性，在政府引导下有序地开展工作。
三、企业扶贫的骨干作用
企业是在现有法制和规则下，在社会大环境背景中生存并获利的。没有这些作依据，企业将难以生存和获利。企业生存在社会之中，必须努力维持社会稳定和推动社会进一步发展。由于这些规则虽对社会发展有利，但这些规则也会造成一部分人贫困。这部分贫困的人是以自己的贫困为社会发展付出的代价，他们没有为自己的利益破坏社会秩序，违法乱来。获利者理应对他们给予回馈。还有一些人因天灾人祸出现了困难，要流离失所谋取生存，这将打乱原来的秩序，妨碍企业发展。企业必须承担责任帮助他们。所以企业必须关心扶贫事业，回馈社会，这是责任，不是简单地施舍。
企业在做扶贫工作时，要通过可靠的渠道，采取有效的举措，要量力而行，千万不可只凭热情伤了元气。因为企业有自己的使命，要为经济社会发展贡献力量，这是主要工作，不可主次颠倒。
四、个人扶贫的基础作用
当今国际上的富豪们广泛流传着慈善行动，他们把自己的资产大部分捐献给公益事业，在扶贫工作上注入了极多的精力，只把极少部分留给子女，已经形成了一种风尚。一般人生活富裕了也充满了爱心，在不伤害自己的前提下，自觉自愿地付出，关心弱势群体。也有一些英雄式的人物，仅以自己能生存作为前提，倾力地从事扶贫工作，甚至不惜伤害自己。我们不希望每一个人都是英雄，也不可能每一个人都是英雄，但这种精神难能可贵。对于一般人来讲，还是以不伤害自己为前提，力所能及地参与扶贫工作。对于一般人来讲，也应本着先近后远、先急后缓的原则确定扶贫方向，奉献爱心。
摸清贫困状况建立贫困地区和贫困人口分布数据库
摸清贫困地区及贫困人口分布情况是开展扶贫工作的基础，要知道哪里有需要扶贫的人和需要何种形式的帮扶，这样工作才有针对性。
一、制订贫富标准
目前我国政府制定现行的贫困标准多以家庭人均收入为标准来判别是否属于贫困人口。这种计算方法并不科学。因为各地区物价水平不一，建议采用家庭人均生存指数和贫富判别指标为标准。
S
贫富判别指标PF= ——
z
Z为家庭人均生存必须支出，或称家庭人均生存指数，包括维持生存的标准食品支出、北方地区包括冬天的烤火（取暖）和棉衣支出、人均10平方米的住房支出、平时煮饭的燃料支出、必需的水电支出等。
S为家庭的人均收入，在农村要根据家庭人均拥有的土地数量乘以当年本地区土地的单位面积产值计算。
各地政府根据当地的物价水平和实际情况动态地制定本地区家庭人均生存必须支出标准，由上级政府审核确定。不以实际支出作统计。
（一）一般贫困标准
按贫富判别指标PF的大小来判别，用地方政府制定的家庭人均生存必须支出的Z与政府核实的家庭人均收入的S来计算PF值，当前贫富判别系数PF低于1.0可确定为贫困，1---4之间的可定为温饱，4---15可定为小康， 15---50之间的可定为富裕，50---200之间可定为富足，大于200可定于超富。
（二）因病致贫的标准
将因病所需要的医疗费用支出扣除亲友和社会救助数额，计入必须支出的Z来计算，以年为单元计算，属于贫困的，要由政府补贴。
（三）因子女上学致贫的标准
将子女上学费用扣除亲友和社会救助数额，计入生存必须支出Z来计算，达到贫困者，由政府补贴。对于贫困大学生还要辅之以助学贷款的手段。
（四）住房贫困户
是指贫困人口中人均住房面积小于10平方米的贫困户，由政府解决其住房问题。
（五）还要制订鼓励贫困户增加收入的措施，当贫困户有新收入时，不要立即减少补贴，如延长补助时间或适度放宽补助标准等。
二、开展像人口普查式的普查工作，唯重点在于贫困人群、贫困个人，并扩大到将进入贫困的温饱人群，要做到一个不漏，绘制分布图和明细表，建立贫困人口数据库。
三、要建立动态机制，即有家庭或个人经济恶化的申报制度，纳入动态统计之中，修改原统计结果及时反映。
四、将贫困人口总数超过人口数的30%或地区人均贫富判别指标低于1.5的地区作为贫困地区。
五、将“一”中的1.0及“四”中的30%和1.5分别作为家庭贫困参数J、地区贫困参数D和P，依国家经济状况进行调整。调整的依据是贫富判别指标升高情况、贫困地区总人口的减少数量和贫困地区总量的减少程度。
明确定位扶贫内容
扶贫内容要根据扶贫对象来划分，扶贫对象可分为贫困地区与贫困家庭。这两种扶贫对象要求不同，对应地扶贫内容也不同。
一、对贫困地区的扶贫工作
贫困地区迫切需要加快经济发展、改善基础设施、医疗卫生条件，提高教育水平。
（一）加快经济发展
加快经济发展在当今经济全球化形势下，关键在于优化投资环境和改造自然条件，用环境来吸引投资者。
1、优化投资环境
扶助贫困地区经济发展，首先要帮助营造良好的投资环境。什么是优化投资环境？说白了就是在这里容易赚钱。具体地说有如下几点：
（1）速度快
运作速度：其中政府运作速度最为重要，办事要快；其次是社会办事效率要快，人与人，单位与单位办事要快。其基础是办事程序与机制要简捷、科学，人要勤快、积极、主动。流通速度：交通便捷，人财物流动要快，信息传递要快，若有进出口项目通关要快。
（2）成本低
物价指数低，房地产价格低、水电、油、汽价格低，劳动力价格适当，税费标准适宜。
（3）秩序好
法制健全、司法公正、举报方便、监督严密，社会信誉高、市场管理有序、知识产权有保障，治安好、人身安全、财产有保障，对客商落实国民待遇，政府依法行政，公平、公正、公开，交通畅通有序。
（4）工作方便
人财物调配机制好，企业配套环境好，开发新产品合作服务好，水、电、油、气、通讯开户方便，使用保证率高，咨询、信息、法律、培训、社会服务、生产服务、科技服务、保险服务机构齐全，服务质量高。办理出国方便。
（5）生活舒适
生态环境优良，自然环境优美，空气清新，水质优良，居住条件好，食品供应齐全、安全，卫生环境好，医疗质量高，购物方便。人文环境好，人与人和谐相处，互助友爱风气盛行，获取新闻方便，子女上学有保证，教育质量高，有丰富多彩的文化生活。
（6）政府热情
政府关注企业困难，服务热情、办事公道，政府官员要倾听企业家的建议，形成良好的互动关系。
2、协助招商引资
为了加速贫困地区经济发展，扶贫主体还要组织力量考察贫困地区，发掘资源优势，有针对性地开展扶贫项目。招商引资，但要注意保护环境，万万不可破坏原有的良好生态环境；投资项目必须要尽量使用最先进技术和设备，千万不可把即将淘汰或已经淘汰的技术与装备投入，这样对双方都有利。对于原来生态环境不好的贫困地区，还要开展改善环境的投资项目，由政府筹措资金、企业承担、当地群众作为就业参与。
3、改造自然条件
对于土地贫脊地区要改良土壤，缺水地区要引入水源或集聚雨水等方式解决水源问题，对于风沙过大的地区要采用防风治沙方法，改造自然环境。
（二）改善医疗卫生条件
内容包括改善自然条件、建立医疗卫生网络、开展医保工作。扶贫主体要在此三方面给予扶持。
1、改善饮水条件和改善食品结构
对于具有地方性疾病特征的地区，如大骨节病、血吸虫病、缺典、缺钙……等地区，关键在于饮水水质的改造、食品结构的改良等问题，要关注微量元素的摄入。对于缺水地区解决水源问题。
2、建立医疗卫生网络
要以赴诊时间为半径布点，以该点管辖范围内人口数量确定规模，以常见病、多发病为重点科室建设，以急救交通工具为转院和急诊服务来构筑医疗卫生网络。
3、开展医保工作
最近全国城镇居民基本医疗保险试点工作已经开始，城镇居民基本医疗保险有望得到解决。农村地区可先以合作医疗模式开始，辅以特殊医疗救助方式，逐步建立农民基本医疗保险制度。
（三）提高教育水平
教育是未来发展的长久之计，一定要千方百计地防止因贫困而使教育事业遭到影响，要努力提高教育水平，太分散的地方要设住宿学校，或有专车接送学生。因此要划分各级财政支持，同时大力开展捐赠希望学校活动，使得适龄儿童一个不漏地就学。还要组织支教活动，在师资、教学设备上给予全面支持。
二、对贫困家庭的援助
贫困家庭是以贫富判别指标来确定的。因此各地区要根据当地物价水平动态地公布人均生存必须支出标准，与该家庭实际收入进行对比，确定贫困户。
（一）一般贫困户
主要由政府支付，确保最低生活保障得以实现，补助标准是PF值达到1.0以上。
（二）因病致贫者，要在治疗期和康复期，将医疗费计入生存必须支出的Z之中，按最低生活标准给予补贴，主要由慈善机构募款资助，募款不足者，由政府补贴。
（三）因上学致贫者，由慈善机构资助，不足者由财政支付。
因上学一时周转不开者，可由助学基金、无息或贴息贷款解决。
在就业政策上，要实现零就业家庭，在就业上对于贫困家庭给予优先照顾，并针对人才市场需求给予失业者进行免费培训，培训费用由政府支付。对于当地就业岗位不足者，要组织异地就业，给予保障。
（四）以上情况在贫困地区，本级政府财政难以负担者，由上级政府转移支付。
（五）对于零散分布在边远地区的贫困户，政府应采取异地安置就业和移民到易于发展的地区方式解决。
（六）因灾致贫。我们国家几乎年年都有不同地区遭受灾害。受灾群众首先遇到的是生活困难，第二是次生灾害的伤害，如水灾过后瘟疫的产生，地震灾害或许有火灾发生，第三是建设家园、恢复生产。
探索创新扶贫方式
扶贫方式是由扶贫内容来确定的。大体可分三种，一是救助、二是帮扶、三是救灾。
一、救助
主要是针对贫困户和贫困个人，以救助方式为宜。政府是第一责任者，慈善机构第二，企业第三，个人第四。
救助内容：最低生活保障，保证生存权利；医疗保障，解决人能继续生存和健康生存的问题；教育保障，解决人的平等发展问题；住房保障，解决人的居住问题。
资金来源：政府转移支付、慈善机构捐赠、企业捐款、个人赞助，必要时争取国际慈善机构的支持。
二、帮扶
主要是针对贫困地区发展经济脱贫致富，主要采取开发式扶贫，以扶贫开发组织、各种产业协会组织为主，以企业投资为载体来实现。目前要大力扶持发展国家、省市﹙地区﹚的扶贫龙头企业，通过一县一业的产业化扶贫方式带动贫困地区经济发展，增加贫困人口收入。重点抓好特色自然资源的开发利用。
帮扶内容：解决经济发展问题、就业问题、人力支援、人才培训。
资金来源：企业投资、集资合作、政府在资金上的奖励支持、金融机构的优惠贷款，并争取国际扶贫基金的支持。
三、救灾防灾
天灾是我国经常出现的灾害，包括水灾、风灾、地震、蝗灾……等等，即使发达国家目前还难以预防。其中地震难以预报，伤害极大；水灾损失惨重，面积大、范围广；风灾无法预报、方向不定，来得快，受灾范围小；蝗灾造成农业生产的巨大破坏。所有这些灾害都给人民带来巨大损失，一旦出现必须要采取紧急救灾措施。
（一）救灾关键在于防灾和采取保护措施
防灾主要是针对各种灾情多发区采取规划上的防范布局和建筑设计上防范措施，我国已有针对地震多发区的技术规范。这只是在抗震方面，对于防洪上也有一些水利部门的规定，但缺少泄洪区防水的规划与防水设计规范。如在泄洪区的房屋建筑能否采用架空在最高泄洪水位以上，并不怕水泡水浸，保证人民生命财产安全。在龙卷风、台风多发地区应采取何种防风措施以及大风口地段的铁路、公路如何保证行车安全的措施都缺少相应的技术标准。
（二）灾情发生后的应急措施
一旦灾情发生，如何组织抢救，应有预警对策。如受灾群众如何疏散、疏散到哪里、如何安置；抢救内容、抢救顺序、抢救方法；抢救人员从哪里来，如何进入、如何分工、如何指挥、如何联系；抢救物资、工具和交通工具如何提供、如何发放、如何使用。
（三）重建家园恢复生产
灾情过后要尽快重建家园、恢复生产，包括重建步骤、重建内容、重建标准、谁来重建，支援什么，谁来支援，灾民何时返回、返回的顺序等。
（四）资金来源
政府统筹、慈善机构赞助，社会捐款，争取国际慈善机构和基金的支持。
营造良好的扶贫环境
为了做好扶贫工作，要形成社会扶贫风气，使扶贫工作深入人心，使得人人愿意扶贫、习惯扶贫；要形成社会风尚，使得人人都把扶贫工作作为一种高尚行为，主动追求去体现自己的道德风尚。
一、要做好舆论宣传
所有媒体都要把扶贫宣传工作当作一项重要职责，要宣传贫困群体面临的困难处境，唤发社会的同情心和爱心；要报道扶贫工作的感人事迹，感染人、教育人；要宣传扶贫工作的业绩，激励人、鼓舞人；要宣传扶贫与被扶的亲密关系，促进双方感情、增强社会和谐。
二、防止扶贫工作的不良行为
目前对于扶贫的款项和物资在中途被克扣、挪用现象时有发生，必须严密组织，封闭式管理，加强监督，对于违法、违纪的谋私现象严惩不怠，并在运作过程中努力降低成本，简化程序、减少环节、严禁在运作过程中的流失。
目前还有一些社会团体和企业打着扶贫旗号，干着谋取私利的勾当，歪曲扶贫，败坏扶贫声誉，是对扶贫事业的极大干扰和破坏，必须引起高度警觉，切实加以纠正。必须严加管理、加强监督，不给予任何谋私的空间，查出后要严惩，并要广为宣传防止上当受骗。
有的企业以做公益事业为名，骗取社会声誉，以骗取贷款和进行诈骗，必须建立监管制度。
总之扶贫工作是一项极其崇高的事业，是人类社会发展的必需工作，扶贫是帮助弱势群体的经济发展，是社会发展中的重要一环，属于执政兴国第一要务之内，要全社会动员、全体人民支持，健康、科学、严密、有序地开展，以求达到最佳效果。
广东省人民政府参事
周长瑚
二○○七年七月二十六日
（附）人均生存必须支出标准建议
按照当前国情，考虑每个人生存必须支出内容及标准建议如下：
一、食品支出：粮500克/人日、蔬菜500克/人日、肉50克/人日、油25克/人日，调料0.5元/人日。
二、水、电、燃料：水100升/人日、电0.2千瓦小时/人日、燃料气0.1米3/人日。
三、衣服：
1、北方有取暖地区：棉衣一套/人年、单衣一套/人年、内衣一套/人年、袜两双/人年、鞋一双/人年、棉鞋一双/人年。
2、南方无取暖地区：棉衣一套/3人年、单衣二套/人年、内衣二套/人年、袜两双/人年、鞋三双/2人年。
四、取暖
按照不同地区取暖标准，给予确定。
五、住房
1、两口人以上按10米2/人标准给予计算，自己没有房的按租价计算，自己有房的按管理费计算。属于危房的要给予维修补贴。
2、独居的按两口人标准。
六、各地政府根据本地区价格制定人均生存必须支出的金额，由上级政府核准，动态公布，并以此发放补贴。 |
