中国农村扶贫是由政府扶贫和"社会扶贫"两部分组成的。"社会扶贫"中最有特色的是政府非专职扶贫。然而，有关它的研究却相当薄弱。为了弥补这方面的不足，我们承接了中国扶贫基金会的委托课题《中国政府非专职机构扶贫研究》。我们的研究是从三个层面上展开的：首先，对中国政府非专职机构扶贫的起因和发展概况进行系统的梳理，在此基础上对需要进一步做案例研究的内容和对象进行识别；其次，进行案例研究，并通过案例的比较和分析概括出值得关注的经验和教训；最后，对政府非专职扶贫机构的走向进行探讨。

一、为什么把政府非专职扶贫划入社会扶贫范畴

    把政府非专职机构扶贫称为社会扶贫主要有三个理由：第一，它们是动员社会力量参与扶贫的载体。中国长期实行中央集权的计划经济体制和政治体制，几乎没有非政府组织的生存空间，因而不得不借助于政府机构来动员社会力量参与扶贫。由于它们实际上扮演的是非政府组织的角色，所以我们将其划入社会扶贫的范畴。第二，它们具有社会扶贫的基本特征。主要有三种做法：即拿捐献者(企业、社团和个人)的资源为别人扶贫，拿自己(东部发达省市)的资源为别人扶贫，以及拿别人的资源(中央部委、省区厅局)为另外的别人扶贫。第三，它们的扶贫行动随着时间的推移，距离政府组织越来越远，而距离非政府组织越来越近。

二、政府非专职机构扶贫的概况

1. 政府非专职扶贫机构概况

    参与扶贫的政府非专职机构包括中央政府机构、东部发达省市政府机构、省内政府机构和具有政府背景的国际机构 四种类型。表1 汇集了它们的基本情况。
表1政府非专职机构扶贫的基本情况(略)

2.政府非专职机构扶贫的基本特征

(1)参与扶贫的政府非专职机构是一批一批动员起来的

    在中国，最早响应中央政府的号召，动员社会力量开展扶贫活动的机构是与农村关系较为密切的政府部门，如科技部、商业部，尔后扩展到与农村联系较广，可动用资源较多的政府部门，接着是与农村有一定联系、也有一定的资源动员能力的政府部门，最后是与农村地区联系较少，资源动员能力较弱的政府部门。省、地、县政府机构参与扶贫的情形与中央部委参与扶贫的情形很相似。1996年，为了进一步动员社会力量扶贫，中央又要求东部的13个省市和计划单列市参与西部扶贫工作。

    现实中参与扶贫的政府机构的数量要超过中央政府安排的数量。例如江苏省无锡市与陕西省延安市的对口帮扶，上海市与新疆自治区的对口帮扶，深圳市在西北五个省区各投放1亿元的扶贫教育基金等。所以，政府非专职机构扶贫既有可能是中央政府下达的政治任务，也有可能是履行道义上的责任。

(2)政府非专职机构扶贫的空间有非常强的相互独立性

    尽管参与扶贫的政府机构非常多，但它们的扶贫区域具有相互独立性。扶贫空间相互独立受到两方面因素的影响。第一，上级政府在安排扶贫区域时，把扶贫空间不交叉作为强化各机构的责任意识并诱导它们开展竞争的手段。这是各机构的扶贫空间独立性强的主要原因。第二，在参与扶贫的政府机构不断增多而贫困县的数量一直不变的情形下，必然会出现不同类的政府机构的扶贫区域交叉的现象。一旦出现这种情形，现实中通常采用划小扶贫区域的办法，即每个政府机构各负责若干个贫困乡镇的办法来确保它们的扶贫区域不交叉。这是各机构的扶贫空间独立性强的另一个重要原因。

(3)政府非专职机构的扶贫资源大多来自于归其支配的财政资金

    政府非专职机构扶贫的一般做法是向下属机构特别是下属企业以及广大职工募集扶贫资源,同时,也把一部分归其支配的政府专项财政资金投向其有扶贫责任的贫困地区。其主要手段是请机构主要领导人出面干预或借助于他们的影响力。扶贫项目的管理主要依靠其管辖的机构或系统, 扶贫项目则根据自己在贫困地区做的调查 (或上报的情况)加以确定，但扶贫资源来自何处和数量的多少都具有不确定性。

(4)政府非专职机构的扶贫具有自我完善的机制

    政府非专职扶贫最初注重的是贫困区域的经济发展。当它们发现贫困群体难以分享区域发展项目的效果之后，扶贫目标越来越集中在贫困群体的收入增长上。这是说明政府非专职机构的扶贫具有自我完善机制的一个依据。政府非专职扶贫最初采取的是选派蹲点干部的做法。它的好处是程序简捷，它的不足是无法使双方的权利与义务相对称。基于此，政府非专职扶贫机构又改用签订扶贫责任状、甚至培育非营利的经济实体的做法。与这种变化相对应，政府非专职扶贫由个人行为，逐步演进为机构行为和非营利企业行为。这是说明政府非专职机构的扶贫具有自我完善机制的另一个依据。政府非专职扶贫最初瞄准的是贫困县，扶贫措施多为修建县-乡公路、科技推广中心、培训中心等公共品，尔后瞄准的是贫困村，扶贫措施为修建希望小学、村-村道路等，最后进入瞄准贫困农户阶段，扶贫措施是提供小额信贷等。特别值得指出的是，一个机构介入的时间越晚，完成该过程的时间就越短。这是说明政府非专职机构扶贫具有自我完善机制的又一个依据。

三、政府非专职机构的扶贫投入

    图1是政府非专职扶贫机构历年投入的扶贫资金的数量的统计。图中的曲线说明政府非专职机构扶贫资金数量变化的动态特征。需要给予说明的是，1996年中央扶贫工作会议上，江泽民总书记提出了加大扶贫力度的要求，各部委积极响应，尽管部分资金于1997年到位，但仍计入1996年，这是当年各部委扶贫资源显著增长的主要原因。

    图1 四类非专职扶贫机构历年扶贫投入的变化(略)

    资料来源：国内三类扶贫机构的扶贫投入资料来自国务院扶贫办社会处，
国际机构的数据来自于可图组的调查。

从图2可以看出，政府非专职机构的扶贫投入约占中国扶贫总投入的1/3，其中1996年超过了一半。图2没有考虑非政府组织的扶贫投入显然是一个缺陷。然而需要说明的是非政府组织的扶贫投入是相当有限的，即使考虑这部分投入，也不会对图1.2的基本形状施加实质性的影响。

图2 政府非专职扶贫资金在中国扶贫资金中的份额（略）

资料来源：国务院扶贫办。

四、政府非专职机构扶贫模式的比较研究

1.政府非专职扶贫机构扶贫的共性

    政府非专职机构的扶贫有几个较为显著的共同点。第一， 扶贫任务是上级政府指派的，尽管在指派前有协商。这种做法的好处是各机构有明确的责任。第二，所承担的扶贫任务与特定的行政区域相联系。这种做法的好处是使扶贫资源有明确的投向。第三，各机构均通过各种途径募集扶贫资源。这种做法的好处是有利于诱导政府机构在募集扶贫资源方面开展竞赛。三个共同点的核心是自上而下。即上级政府指派扶贫的责任，确定资源的投向，而给予多少和给予什么则决定于政府机构的筹措扶贫资源的能力。

2.政府非专职扶贫机构的特性

(1)中央定点扶贫的独特性

    中央国家机构扶贫的主要目标是完成中央政府下达的扶贫任务，兼有探索和推广经验的目标。它最为显著的特点是最大限度地发挥权力的作用，自上而下的特征表现得特别充分。

(2)省内扶贫的独特性

    省内机构扶贫最为显著的特点是通过组建集团，把政府机构的管理与协调优势、科研院所的技术和信息优势和工商企业的资金优势组合在一起。这是省、地、县各级政府的共同做法，所不同的是，省级扶贫集团瞄准的是贫困县，地市级扶贫集团瞄准的贫困乡镇、县级机构瞄准的是贫困村。

(3)东部发达省市帮扶的独特性

    发达地区帮扶西部贫困地区的特点是强调扶贫与经济协作的有机统一。也就是说，措施上除了瞄准扶贫目标外，还有调整产业结构和开拓市场等旨在共同发展的目标。

(4)国际机构和外国政府扶贫的独特性

    国际机构和外国政府扶贫的特点是重在推广其扶贫的理念，以及在国外已经获得成功的扶贫模式，从而影响中国的扶贫政策。它最为显著的特点是规范性。包括制度的规范性、组织的规范性和程序的规范性。

3.政府非专职机构扶贫的比较研究

    中央国家机关的扶贫资金最初是无偿使用的，实施"八七扶贫攻坚计划"以后改无偿投入为部分有偿投入，通过回收周转，滚动开发，提高扶贫资金使用的可持续性。东部发达地区的扶贫资金主要来源于自己的财政收入,它们将这部分资金转移到贫困地区，是以让渡自己利用财政资金的权利为代价的。 这是其不同于中央国家机关的显著特点。国际机构在项目确定时基本上已有具体的规划、详细的执行计划和预算，当然在项目的执行过程中，也会根据实际情况的需要调整计划。

    扶贫项目的实施共有四种途径,第一种方式是责成其下述机构负责项目的实施和管理，这是具有垂直系统的部门的一般做法，如国家林业局、农业部和卫生部等；第二种方式是委托当地扶贫办组织有关部门实施，这是下面没有可借用的力量的部门的一般做法，如中央办公厅等；第三种方式是交由其培育出来扶贫实体实施，如国土资源部在江西赣南的"扶贫开发中心"；第四种方式是通过签订具有法律效率的协议，委托非政府组织实施，如华夏银行委托中国扶贫基金会实施贵州小额信贷项目。 政府非专职机构扶贫没有扶贫效果的监测与评估体系，有关工作通常委托项目所在地方的上级主管部门实施，项目的监督则主要依赖蹲点工作人员。发达地区对口帮扶的目标是解决贫困人口的温饱问题。鉴于对口帮扶省区的情况不同，具体的做法和项目的构成有一定的差异。从目标瞄准看，第一阶段是区域性的公益项目，第二阶段是社区公益项目，第三阶段是贫困村的生产项目，即实现了从区域扶贫到社区扶贫，再到村到户的转变。国际机构参与中国扶贫的目标瞄准经过了贫困地区、人力资源到贫困社区的变化，在项目确定上，经历了从理念倡导需求、模式示范需求和社区发展需求三个阶段(参见表2)。

表2 各类扶贫机构的扶贫特性的比较研究(略)

五、政府非专职扶贫机构对扶贫的贡献

    通过政府非专职机构扶贫的总体分析和20个案例的调查研究，我们把政府在社会扶贫领域的主要经验概括为四个方面，即模块创新、组织创新，引导"双赢"和建立扶贫基金。

1.扶贫模块创新

    所谓模块创新是指对正在执行的扶贫模式中对某些环节进行创造或调整，从而使整个扶贫模式更富有成效。这方面的创新涉及贫困农民参与、扶贫资金传递，公共工程后续管护，贫困监测及信息反馈等。

(1)参与（赋权）模块创新

    UNDP等国际机构于1994年开始在扶贫领域试验、示范和推广参与式扶贫的方法。这项工作分为两个阶段：首先是对中方的项目管理人员进行参与式方法的培训，使他们认识到目标群体的需求和目标群体的参与是做好项目设计的关键所在，以改变他们以往坐在办公室里做规划和设计项目的做法。其次是用参与式方法动员农户、组织农户，并通过参与式培训，使农户形成参与理念，提高参与能力，最为重要的是强调必须让贫困农民参与项目决定、项目设计和项目实施的管理，并根据他们的意见不断调整项目规划和实施计划，从而不断提高扶贫项目的可操作性。这种参与式方法实际上是向贫困农户赋权的一种途径。

    参与式方法是由国际机构倡导的，但实际上它同我们多年来提倡的"从群众中来，到群众中去"的理念是完全一致的，所以得到了中国政府的认可。目前，上述方法已经被中国政府的扶贫机构所接受，并正在加以推广。

(2)资金传递模块创新

    为了实现扶贫资金既到村、到户，又减少资金传递的交易成本，中国社会科学院与国际机构合作推出了"小额信贷"这种扶贫措施，完成了资金传递模块的创新。小额信贷有效地解决了扶贫资金到户、提高资金利用效率进而实现扶贫资金持续性等问题。

    中国政府肯定了这种做法，并制定了旨在推广这一做法的政策框架。所以，政府非专职机构完成了通过小额信贷实现扶贫资金有效传递和可持续性的创新,而它的推广主要是由政府专职扶贫机构运作的，它们为这一信贷手段的广泛应用作出了很大的贡献。

(3)项目管护模块创新

    政府非专职机构确定的扶贫项目有许多是公共项目，这些项目在改善农村发展环境方面具有重要作用。然而,这些公共项目普遍存在着后续管护差，难以持续利用的问题。为了确保公共项目利用上的可持续性，外交部和德国GTZ进行了后续管护模块的创新。具体做法是构建社区公共项目自我管护的组织与制度。其要点有四：成立全体受益者共同参与的公共工程管护组织；请全体受益者共同制定公共工程管护制度；收取一定的费用，以支付必要的工程维修费用和管护人员的劳动报酬；定期公布收支情况。
(4)贫困监测模块创新

    一个独立而有效的贫困监测系统,对于准确地界定贫困人口，分析受益目标的准确性，评价扶贫的效果至关重要。为此，世界银行和国家统计局中的农调队进行了贫困监测模块创新。每个世行扶贫项目启动时，贫困监测子项目同时启动，由此积累了丰富的基线数据和详细的跟踪数据，为项目评估提供了依据。

(5)信息反馈模块创新

    上海与云南的对口帮扶中建立和完善了四项反馈制度。一是两省市对口帮扶协作领导小组联席会议制度，旨在总结本年度的经验和问题，部署下年度的项目安排，并形成联席会议纪要；二是各自的协调会议制度，即根据需要不定期地召集有关部门研究、协调有关问题，以推进扶贫工作；三是专题工作小组联席会议制度，制定对口合作计划，确定并组织实施重点项目；四是项目跟踪制度，采取报表和调研相结合的方法，跟踪各类项目实施情况，督促和协调各类项目按计划要求实施。

2.组织创新

(1)组建扶贫实体

    国土资源部在扶贫工作中遇到了人员经常变动和扶贫资金难以及时到位的问题。针对这两个问题，他们在赣南成立了老区扶贫开发中心。这是一个设置在贫困地区、以扶贫为宗旨,具有事业法人地位，不以营利为目的，且主要由当地人组成的扶贫机构。它的主要职责是负责国土资源部在赣南的扶贫活动。由于中心制定了系统规范的制度，工作人员长期扎根基层，并有较强的工作责任感，所以运作效率较高，逐步发育成了经济实体。

(2)整合扶贫机构

    省内扶贫大多采用集团式扶贫的方法。它的好处是能把政府部门在组织、管理、协调方面的优势、科研单位、大专院校的人才、技术、信息优势和工商企业的经济优势整合起来，克服了单独扶贫力度小、活力弱、组织难等不足。

(3)培育非政府组织

    UNDP把培育非政府组织作为实现扶贫项目可持续性，特别是项目管理机构可持续性的重要举措。它们采取的是渐进式改革的方式。一是将各项目县的项目执行机构注册为社团法人(贫困乡村发展协会)。同时在交流中心内成立扶贫办公室，以推动这些以扶贫为主旨的非政府组织发展，使它们有能力在项目结束后继续提供服务，从而实现扶贫项目管理机构的可持续性。它的主要做法是加强机构的能力建设，使其财务和管理体系朝着规范、科学、透明的方向发展，确保资金按项目规定的目标使用，使贫困农户受益。

3.建立扶贫基金的创新

    政府非专职机构通常采用边筹措资金边帮扶的做法。由于能筹措到的资金具有不确定性，所以究竟上多少扶贫项目也有不确定性。鉴于扶贫基金对于消除这种不确定性具有特别重要的意义，所以政府非专职机构在扶贫实践中进行了各种各样的尝试，并获得了成功。这是非专职妇机构作出的最有价值的创新之一。

(1)财政型扶贫基金

    为了确保扶贫活动具有可持续性，深圳市与贵州省对口帮扶采取了建立省、地、县扶贫基金的办法。扶贫资金来源于财政拨款和社会捐资，用于教育扶贫。此外，每年还从市、区两级财政中拿出2%建立经济合作发展基金，用于支持贫困地区发展。设立经济合作发展资金的目的是诱导贫困地区的居民参与市场竞争，从而提高扶贫项目的效果和效益。

 (2)捐赠型扶贫基金

    政府非专职机构不仅利用政府财政资金设立扶贫基金,还利用社会捐赠设立扶贫基金。交通部利用社会捐赠款设立教育扶贫基金专门用于两个扶贫点的希望工程，就是一个例子。他们的具体做法是:通过层层动员，募集到总额为1000多万元的扶贫教育基金，通过基金的有效运作，每年拿出100多万元利息用来资助洛阳、怒江两个地区的失学、辍学学生。据调查，截至2000年底，洛阳7县适龄儿童入学率达到100%，怒江4县适龄儿童入学率达98%，基本上解决了贫困农户的子女失学、辍学的问题。

(3)实物行型扶贫基金

    基金既可以采用货币形态，也可以采用实物形态。卫生部在壤塘县建立以牦母牛为载体的扶贫基金就是一个例子。壤塘县有充足的草地资源，农牧民具有饲养牦牛的传统及经验，政府的技术服务体系也较为完善。卫生部的具体做法是，将扶贫资金用于购买有繁殖能力的牦母牛，并交给贫困农户饲养，每户1头。4年后按实际投放的头数收回，收回的牦母牛交给其他贫困农户饲养。据调查，参加项目的农户4年后可留下4头牦牛，每头牦牛的年平均收益为507元，所以这些农户基本上达到了脱贫目标。鉴于一头牦牛的年平均收益可以解决一名子女上学所需的费用，卫生部还流动畜群"与"助学工程"整合在一起。贫困农户可根据家中上学的子女数领回数量相等的孕仔牦母牛。4年期满后，如果孩子仍在上学将继续执行下一个周期。孩子完成学业后收回牦母牛，并转给其他需要帮助的孩子。

    实物形态的基金缺乏灵活性，但它又有用途明确、能直接扶贫到户、基金运作透明度高,有利于减少扶贫资金渗漏等优点。那些可选择的生产性扶贫项目单一的贫困地区，设立实物形态的扶贫基金可能比货币形态的基金更有效。

(4)激励型扶贫基金

    中国最早介入农村扶贫活动的是科技人员。为了激励科技人员投身农村扶贫活动，科技部和国内外的一些基金会共同筹集了科技扶贫奖励基金，以鼓励和支持那些深入到贫困地区，为贫困居民脱贫致富做出突出贡献的科技人员。奖项包括服务奖和杰出贡献奖。随着中国经济的发展，设立基金的环境会越来越好，今后应把设立激励性的扶贫基金作为扶贫工作的一项重要内容。

4.构造双赢模式的创新

(1)政府非专职机构与非政府组织双赢

    1993年，中国社科院农发所与福特基金会合作，效仿孟加拉"乡村银行"模式，探索解决"贫困农户获贷难、国家贷款还款难和贷款机构生存难"的问题，取得了效果。缺一不可的合作双方为开展小额信贷试验走到一起，而它的成功则使它们实现了双赢。

(2)金融企业与非政府组织双赢

    如果说中国社会科学院与国外非政府组织的合作，是开展小额信贷试点方面实现"双赢"的成功案例，华夏银行与中国扶贫基金会的合作，则是推动小额信贷方面实现"双赢"的成功尝试。

    华夏银行委托中国扶贫基金会做小额信贷业务是很有见地的做法。第一，贫困农民特别有信誉，他们缺乏的是获取贷款的机会，而并非缺乏有效利用贷款的能力，所以把扶贫资金贷给贫困农户有利于减少扶贫资金的风险；第二，与投放于公益项目相比，小额信贷是能确保本金回收的项目；第三，小额信贷合乎中央提出的扶贫到户的政策要求；第四，对小额信贷项目运作进行监控，是华夏银行最为熟悉的业务。中华扶贫基金会愿意合作也是很有见地的选择。第一，可以扩大体操作的小额信贷的规模；第二，其具有操作小额信贷扶贫的丰富经验；第三，扩大扶贫活动的范围，有利于扩大该组织在农村扶贫中的影响；
第四，可以为政府组织与非政府组织开展扶贫合作提供成功的模式。

(3)企业与农民双赢

    青岛市红星化工集团是国家无机盐产品生产的重点骨干企业，在资金、技术、管理和营销等方面具有比较优势，贵州省镇宁则具有劳动力和土地廉价、生产无机盐产品的资源丰富等比较优势，通过优势互补，不仅使青岛红星化工集团获得了很好的效益，也使当地650多个贫困农民摆脱了贫困，从而实现了企业与贫困农户的"双赢"。
    从理念上讲，扶贫是一种奉献行为，然而上述实践表明：扶贫工作可借助于适宜的方式实现"奉献与收获"的有机统一。

六、政府非专职机构扶贫中存在的主要问题

    政府非专职机构对中国农村扶贫的贡献理应加以肯定，但暴露出来的问题也需要加以总结。据分析，政府非专职机构扶贫中存在的主要问题是：

1.中央部委定点扶贫影响了专项财政资金配置的"公平性"

    各种专项财政资金配置应强公平性"原则。然而，拥有配置权的部委承担的"特殊义务"越多，就越难以做到专项财政资金配置的"公平性"。倘若制度上默认这种做法，那么定点扶贫就会成为专项财政资金配置偏离公平性原则的诱因。各部委的扶贫资金中专项财政资金所占份额超过了75%，说明专项财政资金的配置确确实实偏离了"公平性"。

    无论采用何种体制，专项财政资金的配置由政府有关部门决定无疑是不会改变的。为了确保各部委一心一意地履行自己的基本职责，最好的办法是尽量不要给它们添加各种"特殊义务"。更好的选择是发育非政府组织，为政府非专职扶贫机构的退出创造条件。

2.临时的机构安排无法使有关人员形成长期的、稳定的预期

    从现实中确实有一些把扶贫视为事业的机构和个人，但从总体上看，政府非专职机构和个人是为了完成上级政府下达的任务而参与扶贫的。这种情形的产生主要有两个原因:第一，扶贫机构是临时机构，在这样的环境下参与者难以形成"我要扶贫"的理念。第二，参与扶贫是一项临时性工作，积累的经验对今后的工作不会有太大的影响，因而参与者很难实现"要我扶贫"到"我要扶贫"的转变。

3.自上而下的扶贫方式难以与贫困群体参与扶贫决策的目标兼容

    我们在调查中发现，政府非专职机构中的扶贫干部几乎都不清楚贫困群体最缺乏的是发展的机会而不是发展的能力，普遍认为贫困地区的干部素质低，贫困群体的素质更低。所以,尽管他们在确定扶贫项目时也搞调查研究，也同贫困地区的政府机构协商，但扶贫项目最终采用自上而下的方式决定，缺乏贫困群体参与决策的机制。

4.缺乏制度性的扶贫效益评估机制

    尽管政府非专职机构扶贫在空间上具有确定性，所做的扶贫项目有多少受益人口也是比较清楚的，但是它们几乎都不清楚扶贫项目究竟能为贫困群体的收入增长作出多大的贡献。出现这种情形的主要原因是缺乏一个有效的扶贫效益评估机制。

5.缺乏传递信息和分享经验的平台

    在现实中，各个政府机构往往只了解自己在社会扶贫中所做的工作，而对其他部门的做法几乎不了解，政府机构之间缺乏及时地、准确地和低成本地传递信息和交流经验的渠道，在扶贫实践中形成的经验很难以快速和有效地传递到其他部门，影响了政府作用的发挥。

6.缺乏稳定的资金筹措机制

    各个政府机构都在千方百计地筹措扶贫资金，但筹资渠道的多样性和不确定性，项目识别和确定的非规范性和扶贫项目的弱计划性，给扶贫的项目规划和资金管理带来了困难。

7.缺乏宽松的宏观政策环境

    如何在现有的宏观政策框架下探索扶贫模块的创新是社会扶贫领域面临的挑战。例如尽管小额信贷已被认为是市场经济条件下信贷扶贫的有效工具，但中国的金融政策还难以为小额信贷的充分发育提供必要的条件，在这样的情形下，小额信贷机构是难以实现可持续发展的。

七、政府非专职扶贫机构走向的探讨

    中国的扶贫是一种极为独特的现象。一方面政府设立了从中央到省、地、县、乡专司扶贫职责的体系，另一方面，中央部委、东部省市政府、省内各厅局、发达地县政府内又设置了兼司扶贫职责的体系。这种独特性并非表现在专职扶贫和兼职扶贫的不同上， 而是处理自己的事务和处理他人的事务的不同上。这种做法既不合乎政府机构精简的原则，也不合乎政府机构设置的原则。所以，有必要对政府非专职扶贫机构的走向进行探讨。 我们并不想讨论哪一种变化所引发的社会震动最小我们关注的是哪一种变化能与发展有机地统一起来合乎向社会主义市场经济体制转型的理念合乎"小政府、大社会"的改革方向这样的改革会遇到哪些制约因素会损害哪些人的利益需要采取哪些措施来化解各种制约因素的影响，并补偿利益受损害的那部分人。

1.中国政府非专职扶贫机构变化的可能性

    政府非专职扶贫机构的走向具有不确定性。如果不考虑 "小政府、大社会" 的改革取向，"退出"无疑是最为简易的选择。这既是多年来政府部门对待临时机构的最常规的做法，也是能被社会普遍接受的做法，更是政府非专职扶贫机构中的公职人员最为喜欢的做法。然而，人们普遍接退出"的选择，仅仅是因为它的成本完全由政府进而社会来承担，不会对任何个人的利益造成损害。然而，倘若人员安排是安抚性行为而不合乎深化政府机构改革的理念，就不是最优或次优选择。除了"退出"这种安排外是否还存在其他可能性？

(1)中国体制改革进展的启示

    中国自20世纪70年代末实行改革开放政策以来，无论是有关"小政府、大社会"的设想和实践，还是确定建立社会主义市场经济体制的改革目标，它的核心是政府只行使其理应行使的职能，而把其他职能还给市场和非政府组织。中国政府的基本做法是：首先把配置资源的职能还给市场，具体措施包括把国有企业推向市场，把科研院所推向市场，把竞争性产业的主管部门推向市场。其次是把微观层次上的动员社会力量的职能还给社会，采取的措施是发育各种中介组织和非政府组织。

    第一，国有企业进入市场的启示。改革之初，针对政府对国有企业"管得过多，统得过死"的问题，实行了市场取向的改革，使国有企业必须面对市场组织生产。政府把这部分职能还给市场产生了两个结果：其一是中国甩掉了"短缺经济"的帽子，其二是消费者福利得到了前所未有的增长。由此可见，尽管最初的改革并不是国有企业的主动选择，但它们进入市场后会按照市场机制的要求重新塑造自己，以适应市场竞争的要求。我们由此得到的启示是，政府最初给出的推力是非常重要的，如果总强调国有企业的"特殊性"而不敢越传统经济体制之"雷池"，中国的传统经济体制就不可能转型。

    第二，国有科研院所进入市场的启示。在传统的社会主义体制中，从事研究工作的专业人员按政府制定的规划进行课题研究，按政府雇员的标准领取薪金，他们既缺乏将自己的才华充分释放出来的空间，也缺乏将科学技术转化为生产力的激励。为了扭转这种局面，1999年国家首先把经贸委管理的242个科研机构推向市场。这项改革目前已得到科技人员的广泛认同，科研院所的运行机制也作出了重大调整，诱发科研人员创新的激励机制迅速得以完善，科研人员了解市场需求的主动性明显增强，科研项目与产业发展的关联度越来越高，大多数院所的合同额有了明显的提高就是说明这种变化的依据。尽管最初的改革不是国有科研院所的主动选择，但它们进入市场以后会按照市场机制的要求重新塑造自己，以适应市场竞争的要求。由此可见，政府最初给出一个推力是何等的重要。

    第三，产业主管部门改为行业公会的启示。在中国政府机构改革的过程中，一些竞争性产业的主管部门改为行业公会或协会，自主治理的机制逐渐得到发育，它们作为信息交流与传递的平台，在争取公共利益、协调关系和替代、监督政府职能等方面发挥了积极作用。这一做法在数年前很可能被认为是不可思议的事情。然而，这样的事情不仅发生了，而且取得了实实在在的成绩。

    既然国有企业、国有科研院所和竞争性行业主管部门先后与政府脱钩，那么就有理由认为非专职政府的扶贫机构也有可能与政府脱钩。既然许多国有企业、国有科研院所和竞争性行业主管部门与政府脱钩后都得到了发展，那么就有理由认为政府非专职扶贫机构改为非政府组织后同样能够得到很大的发展。

(2)国内现有非政府组织的启示

    政府非专职扶贫机构转化为非政府组织仅仅是像中国这样曾实行传统的社会主义体制且采用渐进式改革策略的国家的独特现象。中国现有的一些非政府组织确实是在政府原有的组织资源的基础上发育起来的。更直截了当地说，目前中国影响力最大的非政府组织，如中华扶贫基金会、中国青少年基金会、中国慈善总会等，都是在政府原有组织资源的基础上形成的。随着改革的不断深化，完全有可能从政府机构中继续发育出非政府组织。

    有人认为，依靠政府组织资源发育起来的并不是非政府组织(NGO)，而是政府的非政府组织(GONGO)。这种根据"血缘"和"基因"为组织定性的做法显然是不适宜的。判定一个组织是否为非政府组织，其依据并不是它的"血缘"和"基因"，而是它按照何种理念和行为方式行事，其非政府组织的特征是否会随着时间的推移越来越显著。

(3)政府非专职扶贫机构转化为非政府组织的内在条件

    第一，政府非专职扶贫机构已经出现了向非政府组织或非营利企业演变的迹象。国土资源部在扶贫点上建立扶贫实体就是一个特别有价值的例子。这个扶贫实体有四个特征：它是经过注册的事业法人，从制度上明确了它必须对扶贫资金使用效果及资金安全负责任；它全权负责国土资源部系统的扶贫资金的运作，从制度上明确了扶贫资金的来源；它的所有活动均不能以营利为目的，从制度上明确了它的性质；它的所有成员除主任外都来自当地，从制度上保证了工作人员能全职做扶贫工作。该实体已具有非营利企业的雏形。一旦这种做法得到推广，将会大大地推动政府非专职扶贫机构的转变。

    第二，政府非专职机构在参与扶贫的过程中已初步形成了募集扶贫资金的网络。这个网络对它们转化为非政府组织具有特别重要的作用。应该肯定，一些离退休的政府高层官员为这个网络的形成起了至关重要的贡献。鉴于此，政府非专职扶贫机构转化为非政府组织的初期，必须继续依靠离退休官员的支持。这很可能是中国非政府组织发展初期的基本特征。

    第三，各类扶贫基金的形成为它们的转化创造了一定的条件。具有稳定来源和数量的扶贫基金，是确保非政府组织的活动具有持续性的关键。政府非专职扶贫机构在这一方面实际上已进行了多种有益的尝试。从基金形成途径看，既有利用财政资金的，也有利用各种捐赠的，或既用财政资金又用捐赠的；从基金形态看，既有实物形态的，又有货币形态的，从基金功能看，既有扶持贫困人口的，又有激励技术专家为扶贫作贡献的。这些基金将会成为政府非专职机构转化为非政府组织的重要保障。

2.政府非专职扶贫机构转化为非政府组织的意义

(1)政府非专职扶贫机构转化是扶贫战略调整的客观要求

    政府机构承担动员社会资源的责任，实际上是非政府组织尚未发育起来之前的权宜之计。在发育非政府组织的时机基本成熟以后，就不宜继续采用权宜之计来应对了。这实际上也是扶贫战略调整的客观要求。

(2)政府非专职扶贫机构转化合乎社会和贫困群体的需求

    从组织和制度安排上看，临时的扶贫机构很难适应持续扶贫的要求，很难使机构里的工作人员形成稳定的预期，他们也很难以贫困群体的需求为己任。政府非专职扶贫机构的人员流动性显著高于行使政府基本职能的机构，就是说明这种情形的一个依据。由于扶贫工作中积累的经验对他们今后的工作能起的作用十分有限，很多人并不安于在政府非转机扶贫机构工作，即使他们干得很认真，也是为了使自己在参与扶贫方面有一个非常好的经历，以便得到提升。从这个意义上讲，政府非专职扶贫机构转化为非政府组织，实际上是社会和贫困群体的的客观需求。

(3)政府非专职扶贫机构转化将会推动中国的改革与发展

    非政府组织究竟能不能促进中国社会的稳定和发展，部分政府官员是有疑虑的。但据此抑制非政府组织的发展并不是最适宜、最稳妥的策略。比较可取的办法是借助可利用的组织资源诱导非政府组织的发展，使非政府组织的发展与社会发展的需要有机地结合起来。将政府非专职扶贫机构改为非政府组织有几个好处： 第一，将会推动中国非政府组织发育的进程。如果政府非专职扶贫机构能够朝着非政府组织的方向发展，发育非政府组织所需的组织资源的供给将会大大增加，而且有利于消除非政府组织与政府组织之间的对抗，从而间接地产生推动非政府组织发展的效应。这项工作开头很难，但一旦诱导出成功的案例后，将会有力地推动非政府组织的发育。

    第二，将会促进中国政府机构改革。政府至今仍在做许多实际上可以不做的工作，设置非专职扶贫机构仅是其中的问题之一。政府非专职扶贫机构的规模很小，对它进行改革不会引起大的振动。但这一举措可以成为改革其他机构的重要依据，从而促进政府机构的改革。 第三，将会推动中国政治与经济体制转型。"小政府、大社会"是中国的改革目标。前者要通过精简政府机构加以实现，后者则要通过发育非政府组织加以实现。它们是缺一不可的两个方面。政府非专职扶贫机构转化的作用是有限的，但它的努力会推动中国体制转型。

3.如何将政府非专职扶贫机构改为非政府组织

(1)政府非专职扶贫机构改为非政府组织的难点

    长期以来，中国几乎所有的社会职能都是由政府部门行使的。相应地，中国的法律框架和政策体系也是为政府行使各项职能服务的，它们无法适应非政府组织的需求，而且法律和政策框架的变动明显滞后，它们不仅诱导不了非政府组织的发育，而且施加了负面影响。近年来，扶贫领域中出现的一批行为规范且得到贫困人口普遍欢迎的非政府组织，因没有正式注册的途径而无法取得合法地位，只能合理不合法的夹缝中生存。

    近年来，随着扶贫主体的增加和扶贫领域的拓宽，一些市场经济条件下采用的扶贫措施被借鉴过来。但这些扶贫措施往往会与现行的宏观政策环境发生摩擦，例如小额信贷,尽管它是把扶贫资金传递到贫困户的有效工具，但在我国现有的宏观政策环境下，几乎所有的小额信贷组织都面临着其提供服务的合法性问题。再比如，建立基金是搞好扶贫资金使用和管理的有效途径，但各种探索性扶贫基金很难合乎中国现有宏观政策环境的要求。

    对于政府机构改革来说，无论是构造有益于社会资本形成的充分条件和相互信任的社会环境，还是促进社会整体福利水平的提高，往往会触动一些人的既得利益。将政府非专职扶贫机构转化为非政府组织也是如此。尽管这项工作对社会、政府和贫困群体来说都是一件好事,但对那些所涉及的公务员或公职人员来说，却有可能是一场冲击。如何保障这些人的利益，是改革中必须加以认真考虑的问题。

(2)克服难点的措施

    第一，改善非政府组织的发育条件。非政府组织需要在合乎法律规范的框架内运行，而中国现行的社团管理条例显然满足不了发育非政府组织的要求。目前迫切需要制定并实施中国非政府组织的管理办法，并适当放宽以扶贫为主旨的非政府组织的注册标准。

    严格的监管制度是非政府组织健康成长的充分条件。非政府组织的进入应设置适当的"门槛"，包括承担一定比例的监管费用，同时要有严格的自律和内部管理制度。只有这样，才会磨练出对社会有所作为的非政府组织，并以较低的成本淘汰掉那些既不能对社会作出贡献，自己又无所作为的非政府组织。 第二，改革国家的宏观政策环境。适宜的宏观政策环境也是发育非政府组织的必要条件，为了改善非政府组织的外部环境，应适当放松金融管制范围，改革目前的利率封顶政策，允许非政府组织根据市场供求关系确定小额信贷的利率水平。

    第三，领导必须作出表率作用。政府非专职扶贫机构的负责人必须进入非政府组织。做不到这一点就不宜进行这项改革。为了慎重起见，这项工作应先在少数单位试点，成功后再推开。

    第四，给予受影响者适当的补偿。将政府非专职扶贫机构转化为非政府组织属于正和博弈。从政府部门看，这项改革解决了政府部门职能不清、分工不清的问题，合?quot;小政府、大社会"的原则和精简机构的原则，它的潜在收益要比给予非专职扶贫机构里的公职人员的补偿多得多。从受扶持地区看，这种做法维持了多年来形成的帮扶关系，与采用"退出"策略遭受的损失相比，它们也是赢家；在精简政府机构的改革当中，被迫离开公务员系列的公务员都接受了这样的变化，没有理由认为非专职扶贫机构里的公职人员的心理更为脆弱，因而接受不了这样的变化。而且政府要采用一系列措施使他们的利益不受损，所以他们决不是"输家"。

    从政府序列进入非政府系列无疑是有风险的。为了化解这些公职人员的风险，政府必须给予他们适当的补偿，包括工资收入的补偿和社会福利的补偿。具体的补偿原则应该包括两个方面：第一?quot;新人新规矩，老人老办?。政府的非专职扶贫机构转化为非政府组织后，会招聘一些有志在非政府组织里施展才华的"新人"，所谓补偿是指对原来在政府非专职扶贫机构里工作的公职人员的补偿。这是补偿的基本原则。第二，在岗下岗人员区别对待。既然有招聘进来的"新人"，就会有失去岗位的"老人"，所谓补偿，是指对继续在岗的公职人员的补偿。下岗人员应另行处理。

    要确保进入非政府组织工作的原公职人员的各种待遇不低于同级公职人员，以消除他们的后顾之忧。对于政府来说，只有善待为中国改革做出贡献的人，愿意为中国改革作贡献的人才有可能越来越多，传统体制的遗留问题才会结清得越来越快。

    最后必须指出：切切不能认为确保这些人的待遇不降低，就失去了改革的含义。这项改革实际上是用阶段性的"显性补偿"替代长期性的"隐形补偿"，是对一批人的数年、数十年补偿来消除对一批就业机会的持续性的补偿。