一、救济扶贫：新中国扶贫工作的起步

　　新中国成立之后，国家首先对因老弱病残、丧失或缺少劳动能力而不能保障基本生活的农民进行社会救济，并建立了“五保”制度。新中国的扶贫工作，是在农村救济和救灾工作的基础上逐步发展起来的。

　　1951年初，热河省民政厅首先提出，只有帮助贫困群众发展生产，才能从根本上摆脱贫困，并制定出扶助贫困户发展生产的办法。该省将中央下拨的25万元寒衣贷金，用来购买了3000余头耕畜，分别贷给隆化、宁城、平泉等11个县的贫困户，帮助他们解决缺少畜力的困难。银行下拨了种子贷款、牲畜贷款74．8万元，重点贷给贫困户。通过扶持，消除了贫困户的悲观失望情绪，使他们安心进行生产，逃荒现象大量减少。5月，热河省民政厅向政务院、内务部上报了《扶助困难户生产的报告》。政务院副总理黄炎培作出批示：“扶助困难户生产，是值得努力的一件事。希望热河积累经验，使困难村户逐渐减少，做出一个典型来。”这是新中国农村扶贫试点工作的开始。

　　人民公社化之后，农村救济工作发生了重大变化。国家集中力量对穷社穷队进行扶持，通过集体经济力量来保障农民生活。但仅仅靠社队力量难以全部解决贫困户的各种困难，必须帮助他们发展生产，才能从根本上保证其生活。l964年2月，内务部党组在给中央的《关于在社会主义教育运动中加强农村社会保险工作，帮助贫下中农困难户克服困难的报告》中提出，要给困难户中有劳力的人安排适当的生产门路，使他们增加收入，这是帮助困难户解决生活困难的根本办法。从各地的情况来看，这种做法，可以使他们的困难情况大为减轻，其中40％左右的困难户能够基本上解决温饱问题。要对困难户全家的劳动力作一次全面排队，优先安排他们从事经常的、收入较多的生产劳动，并且要帮助他们搞好家庭副业生产，使他们依靠集体经济，通过生产自救，逐步走上共同富裕的道路。

　　内务部党组的报告，第一次正式提出了农村扶贫问题，得到中共中央的高度重视，并指示各地进行扶贫试点。四川省威远县两路公社在调查摸底的基础上，把350户贫困户列为信用社贷款扶持对象，对77户严重贫困户采取了多项扶持措施。通过五年的扶持，77户严重贫困户有69户摆脱了贫困，第一期扶贫工作初见成效。1969年和l973年，两路公社进行了第二期和第三期扶贫，使贫困户在经济上得到了翻身，生活水平有了明显的提高。两路公社的扶贫经验，成为人民公社化时期扶贫工作的先进典型之一。

　　尽管新中国成立后国家始终致力于消除贫困，但自上而下、大规模的、全国性的扶贫工作是在改革开放以后正式提出并开始实施的。1978年以前的扶贫工作是与社会救济相结合的，并以地方试点为主；而l978年全国民政工作会议后，正式划定了农民贫困标准，第一次将扶贫工作从农村救济中分离出来。

　　1978年9月，时任民政部部长的程子华在第七次全国民政工作会议上充分肯定了新中国成立后20多年来的扶贫工作，并指出：今后“要在党委统一领导下，做好常年困难户的扶持工作，加强对困难户的政治思想教育，充分激发他们自力更生的积极性；社队根据被扶持对象的不同情况，订出具体扶持规划，逐年实施；各有关部门采取有效措施，对困难户进行帮助。实践证明，规划扶贫是帮助困难户改变贫困面貌的正确途径，应该努力做好这一工作，通过试点，取得经验，逐步推广”。随后，中共中央批转了《全国民政会议纪要》，扶贫工作引起各级党政领导的重视，提到了国家和政府的工作日程。

　　1979年2月，民政部转发了黑龙江省肇东县《关于太平公社扶贫工作的调查报告》，对新时期的扶贫工作起到了推动作用。太平公社的基本做法是：(一)逐户建立贫困户登记卡片，县、社统一掌握到户，随时督促检查扶持落实情况；(二)因户因人制宜，劳动分工给予照顾，帮助发展家庭副业；(三)集中经济力量重点扶持，同时动员群众互助；(四)建立干部包户和群众性包户小组，实行岗位责任制，包管、包教、包改变面貌，一包到底；(五)多方开展宣传教育工作，认真解决歧视贫困户的现象。各地根据新的农村形势积极探索扶贫工作的新思路，开始用救济款帮助贫困农户发展家庭副业，并开始改无偿救济为有偿扶持。1980年，山西省清徐县吴村公社用1700元救济款帮助贫困户购买仔猪、羊羔，共扶持108户养仔猪105头、羊羔3只、家兔3只。公社与贫困户签订的协议规定：扶持购买的家畜出栏后，除交回“底垫款”外，其余归本人。饲养的家畜如属正常死亡，“底垫款”作为救济，不再回收。

　　如何在不断完善农业生产责任制过程中帮助贫困户解决生产和生活上的问题，是新时期扶贫工作的重点。安徽省来安县积极探索新的扶贫道路，取得了良好成效。其主要做法是：对困难户在政治上帮助，生产上互助，经济上支持，技术上指导。全县普遍采取领导和群众相结合的办法，对困难户进行摸底登记，确定扶助对象。在此基础上，实行干部包干到户、责任到人的办法。在扶贫工作中，强调立足于帮助困难户发展生产、增加收入，从根本上解决问题。全县1924名干部都有自己的包户对象，并把包户扶贫作为干部考核的重要内容。来安县扶贫经验受到安徽省委和民政部的重视。1982年4月，民政部在安徽省滁县地区召开了农村社会救济工作座谈会，提出“做好扶贫工作不能靠单纯救济，必须首先扶志扶本”。

　　1982年12月，国家经委、民政部、财政部等9个部委联合发出的《关于认真做好扶助农村贫困户的通知》指出，各地要有计划、有组织地从人力、物力、财力上积极帮助贫困户发展生产和解决生活困难，要从各地的实际情况出发，采取多方面的措施，帮助贫困户树立摆脱贫困、奋发向上的志气，克服单纯依赖救济的思想。该《通知》下达后，各地党政领导和有关部门高度重视，纷纷成立扶贫工作领导机构，定期召开会议，研究出现的情况和问题，检查和部署扶贫工作。从此，扶贫工作向全社会各部门共同配合、通力协作的方向发展。

　　随着国家各级部门对扶贫工作的逐渐重视，扶贫成绩也日益显著，“截至1982年底，全国已有1814个县和3．1万多个公社开展了扶贫工作，共扶持贫困户327万多户”。

　　改革开放初期的扶贫主要实行救济方式，即国家把粮食、衣物或现金分配给贫困农户，帮助他们度过难关，这种方式被称作“输血”式扶贫。这种扶贫方式，在改革开放初期是必要的，因为没有国家在各个方面的支持，贫困户难以迅速摆脱贫困。为此，国家民政部门调拨了高达l2亿元扶贫资金，对农村贫困人口进行救济。同时，国家还放宽政策，减轻贫困户的负担，为贫困户创造脱贫致富的环境。“输血”式的扶贫优惠政策，对于增强贫困户自身的活力，鼓舞治穷致富的信心，调动积极性，产生了良好的作用。

　　按1978年确定的贫困标准(人均年收入206元以下)统计，全国农村贫困人口达2．5亿人。如此大面积的贫困，主要是由于自然、历史和农业经营体制造成的。家庭联产承包责任制为主的农村体制改革，激发了农民的劳动热情，解放了生产力，提高了土地产出率，使贫困农民得以迅速脱贫致富。到1986年，没有解决温饱的贫困人口迅速减少到1．25亿人。

    二、“输血”与“造血”相结合：扶贫攻坚大见成效

　　以救济为主的“输血”式扶贫，只能增强战胜“贫困病”的抵抗力，缓解农民暂时的生活困难，却不能使他们真正摆脱贫困，许多脱贫农户因为“输血”中断而再度陷入贫困状态。要彻底治愈“贫困病”，最根本的还是靠恢复贫困户自身“造血”功能，增强其生机与活力。

　　要使贫困户脱贫致富，必须提高他们的科学文化知识，多途径地给贫困户送技术、送信息、送管理知识，帮助他们更新观念、变革思维方式，开拓新的生产门路。这是从根本上治穷致富的一项重要措施。1985年8月，民政部和中国科协发出《关于开展科技扶贫工作的通知》，要求各级民政部门和科协组织密切配合，积极采取可行的措施送科学技术上门，帮助贫困地区和贫困户摆脱贫困。各地采取多种形式，免费为贫困户送资料，搞技术培训，重点教会那些商品率高、周期短、见效快、收益大的适用技术。许多地方为了搞好科技扶贫工作，层层建立服务体系，实行科技扶贫责任制，开展科技扶贫竞赛。对科技人员实行定点、定人、定项目、定奖惩的“四定”服务责任制。并依靠“高产大王”科技示范户和农民专业研究会，开展科技示范活动。农村科普工作成为贫困落后地区驱穷致富的“加速器”。

　　1986年5月，国家成立专门扶贫工作机构——国务院贫困地区经济开发领导小组，制定专门的优惠政策，每年拨出144亿元专项资金，对救济式“输血”扶贫进行改革，确定了新的扶贫方针：变“输血”为“造血”，变救济为开发，目的在于提高贫困人口的劳动能力。这样，扶贫不再是简单的“输血”，而是“造血”与“输血”相结合，并更加偏重于“造血”。自此，中国政府在全国范围内开展了有计划、有组织和大规模的开发式扶贫，中国的扶贫工作进入了一个新的历史时期。

　　民政部门在扶贫开发工作中，逐渐摸索出许多变“输血”式扶贫为“造血”式扶贫的新方法。建立救灾扶贫周转金和兴办扶贫经济实体，就是两项带有全局性的方法。从l984年开始，扶贫款无息有偿、周转使用的方式开始在全国推行。据统计，到l990年底，“全国已办各种救灾扶贫经济实体4．4万多个，创产值123亿多元，全国已积累救灾扶贫周转金l5亿元”，这笔资金在扶贫工作中发挥了巨大的作用。

　　80年代初，在农村调整产业结构的新形势下，扶贫工作开始向工业、服务业等第二、第三产业发展，使贫困户联合起来，治穷致富，发挥更好的效益。山西省潞城县东邑乡在扶贫工作中率先闯出了一条新路子。l983年，东邑乡民政助理员申海文在当地党政领导部门的支持下，从农村招聘了七位会管理、懂业务、有一定工作能力的人组建了扶贫扶优服务中心，组织了200多名贫困对象为当地工厂挖土方、运石料、增加收入。仅三个月就收入3．3万元，人均收入l50至200元。到1984年，这个服务中心帮助全乡增加收入51万元，其中扶贫扶优对象增加收入21万元，使参加劳动的扶贫扶优对象人均收入达800元，部分人收入达l500元，从而加快了农民脱贫致富的步伐。l984年10月，民政部在长治市召开了东邑乡现场经验交流会，推广东邑乡创建扶贫、扶优经济实体的经验。时任民政部部长的崔乃夫在会上说，东邑乡“双扶”经济实体是基层民政改革的一个有益的尝试。此后，全国相继办起一大批各种形式的经济实体和经济联合体。到1986年11月，“全国共兴办各种经济实体(包括联合体)7万多个，产值40亿元，利润6．1亿元；建立了5万多个双扶服务公司；成立了4200多个救灾扶贫基金会，1．7万多个群众互助储金会”。

　　开发式扶贫的方式实施后立即收到显著效果，国家重点扶持贫困县农民人均收入从l986年的206元增加到l993年的483．7元；农村贫困人口由l986年的l．25亿人减少到1993年的8000万人，平均每年减少640万人，年均递减6．2％；贫困人口占农村总人口的比重从l4．8％下降到8．7％。

　　90年代初，随着农村改革的深入和国家扶贫开发力度的不断加大，农村贫困人口逐年减少，分布呈现出明显的地缘性特征：贫困人口集中分布在西南大石山区(缺土)、西北黄土高原区(严重缺水)、秦巴贫困山区(土地落差大、耕地少、交通状况恶劣、水土流失严重)以及青藏高寒区(积温严重不足)等，导致贫困的主要因素是自然条件恶劣、基础设施薄弱。1994年3月，国家颁布并实施了《国家八七扶贫攻坚计划》，加大扶贫资金投放力度，完善扶贫措施，开展大规模扶贫攻坚。这是中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领，实现了从救济式扶贫向开发式扶贫的转变。

　　1986年第一次确定的国定贫困县标准是：以县为单位，1985年年人均纯收入低于150元的县和年人均纯收入低于200元的少数民族自治县；对民主革命时期作出过重大贡献、在海内外有较大影响的老区县，给予重点照顾，放宽到年人均纯收入300元。l994年制定《国家八七扶贫攻坚计划》时，国家重新调整了贫困县的标准：以县为单位，凡是1992年年人均纯收入低于400元的县全部纳入国定贫困县扶持范围，凡是1992年年人均纯收入高于700元的原国定贫困县，一律退出国家扶持范围。根据这个标准，列入《国家八七扶贫攻坚计划》的国家重点扶持的贫困县共有592个，分布在27个省、自治区、直辖市，涵盖了全国72％以上的农村贫困人口。

　　随着国家经济实力的增强，中央逐步增加了扶贫开发的资金投入。到2000年，“中央各项扶贫专项资金达到了248亿元，与l980年相比，增加了30倍。中国政府安排的扶贫专项资金累计达到了l680多亿元，其中财政资金800多亿元，信贷扶贫资金880亿元”。同时，各有关部门根据中央的要求，在专项资金和重大工程的安排中积极向贫困地区倾斜，各省、区、市也根据中央的要求增加了配套资金。

　　1996年，国家提出《1996--2000年全国科技扶贫规划纲要》，加强对科技扶贫的政策指导，并安排专项科技扶贫资金，用于优良品种和先进实用技术的引进、试验、示范、推广，以及科技培训等。l995年以后，国家教委和财政部联合组织实施了“国家贫困地区义务教育工程”，投入资金超过l00亿元，帮助贫困地区普及九年义务教育。同时，中央国家机关、企事业单位、民主党派及人民团体等社会各界参与扶贫开发的部门、单位不断增多，规模不断扩大。到2000年底，定点帮扶的部门和单位达到138个，共派出3000多名干部到贫困县挂职扶贫，直接投入资金44亿元，帮助贫困地区引进国内外各种资金l05亿元。此外，各社会组织、民间团体和私营企业也积极开展“希望工程”、“光彩事业”、“文化扶贫”、“幸福工程”、“春蕾计划”、“青年志愿者支教扶贫接力计划”、“贫困农户自立工程”等多种形式的扶贫活动。

　　在扶贫开发中，中国采取东部较发达省市对口支持西部省、自治区发展的方式，加快西部贫困地区脱贫步伐。“近年来，东部13个省市政府和社会各界累计捐款、捐物折款近21．4亿元，双方签订项目协议5745个，协议投资280多亿元，实现投资40多亿元，从贫困地区输出劳动力51．7万人。此外，东西部地区在干部交流、人才培训、援建学校、建设基本农田、修筑公路、解决人畜饮水困难等方面也开展了协作。”“八七”计划期间，全国348个少数民族地区县和非民族地区少数民族自治县中有257个被列为国家重点扶持贫困县。从1994年到2000年，国家共向内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆五个自治区和贵州、云南、青海三个少数民族人口较多的省投入扶贫资金432．53亿元，占全国总投资的38．4％。经过全社会各方面的共同努力，少数民族贫困地区扶贫开发工作取得了明显成效：一是贫困人口大幅度减少，贫困发生率大幅度下降。以西藏为例，“八七”计划期间，农村贫困人口由48万人减少到7万多人。二是农牧民收入快速增长，生活条件得到改善。“八七”计划期间，这五个自治区和三个少数民族人口较多的省农民人均纯收入增长速度高于592个贫困县平均增长水平28．7％。三是基础设施明显改善，少数民族贫困地区教育、卫生等各项社会事业也得到了较快发展。以广西为例，“到l999年底，广西全区实现了乡乡通公路，49个贫困县中95％的村通了汽车，全区95％的村通了电并基本实现通电视，85％的村通了电话”。

　　在“八七”计划实施的七年中，国家投入1561亿元的资金建造规模庞大的“造血”扶贫工程。到2000年，农村贫困人口从1993年的8000万人减少的3000万人，贫困发生率下降到3％左右，全国农村贫困人口的温饱问题基本解决，国家确定的扶贫攻坚目标基本实现。

　　进入新世纪以后，尽管贫困人口的数量减少了，但扶贫工作难度却进一步加大了。为此，2001年5月中国政府颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要(200——2010年)》，对新世纪初期中国扶贫战略作出全面规划，标志着中国扶贫开发工作进入新的发展阶段。

    三、举世瞩目的扶贫成就与成功经验

　　经过新中国成立60年来，尤其是改革开放以来的艰苦奋斗，在中国政府高度重视和不懈努力下，通过体制改革、经济发展、专项扶贫、城乡统筹，农村的贫困状况得到了极大的缓解，扶贫事业取得了举世瞩目的成就。主要表现在以下几个方面：

　　第一，基本解决了农村贫困人口的温饱问题。从1978年到2007年，中国农村尚未解决温饱的绝对贫困人口数量已从2．5亿下降到1479万，占农村总人口的比重由30．7％下降到1．6％。低收入人口从2000年的6213万，减少到2841万。

　　第二，有效推动了贫困地区经济增长。“八七”扶贫攻坚计划执行期间，国家重点扶持贫困县农业增加值增长54％，年均增长7．5％；工业增加值增长99．3％，年均增长l2．2％；地方财政收入增加近l倍，年均增长l2．9％；粮食产量增长12．3％，年均增长l．9％；农民人均纯收入从648元增加到l337元，年均增长12．8％。生产总值和第一产业增加值增长速度高于全国平均水平，劳动力就业结构进入快速调整期。

　　第三，明显改善了贫困地区的生产生活条件。l986年到2000年的l5年间，在贫困地区修建基本农田9915万亩，解决了7725万多人和8398万多头大牲畜的饮水困难。到2007年底，全国扶贫开发工作的592个重点县通公路、通电、通广播电视、通电话行政村比例分别达到了99．1％、98．3％、97．5％和92．1％；7至15岁儿童的在校率达到95．3％；农户家庭劳动力中文盲半文盲的比重降至l2．3％；有安全饮用水农户的比例增至73．5％。

　　第四，极大地提高了贫困地区社会事业的发展水平。贫困地区人口过快增长的势头得到初步控制，人口自然增长率有所下降，办学条件得到改善。到2007年底，全国农村“基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲”计划人口覆盖率达到98％；县乡两级公共文化服务体系初步形成，基本实现了县有图书馆、文化馆，乡有文化站。l998--2006年以来，中央和地方总计投入资金近10亿元，在中西部地区22个省(市、区)和新疆生产建设兵团资助建设200多个县级宣传文化中心、1500多个乡镇宣传文化站和100多个村宣传文化室。尤其是进入新世纪以来，中央和省级财政设立了专项扶持资金，加大对农村地区，特别是老、少、边、穷地区文化建设的扶持力度。“十五”期间前四年对农村文化投入达到98．53亿元，占全国文化事业费比重为27．2％。

　　第五，初步建立了农村社会保障体系。2006年，新型农村合作医疗覆盖全国83％的县，扶贫重点县参加农村新型合作医疗的农户比例达37．7％，比上年提高了20．7％。其中西部地区扶贫重点县参与农户的比例是40．1％，中部地区是33．3％，分别比上年提高20％和21．8％。扶贫重点县有74％的行政村有医疗室，有74．9％的行政村有乡村医生或卫生员，比上年分别提高0．6％和0．1％。新型农村合作医疗覆盖了多数县区，扶贫重点县农民有病能及时就医的比例达到86．5％，比上年上升了0．4％。当然，农民医疗支出也在大幅上升。到2007年底，全国农村最低生活保障制度覆盖人口达到3451．9万，农村五保救济覆盖人口为525．7万。农村养老保险事业发展速度也很快，参加养老保险人数达到5374万人，2005年共有355万农民领取养老金，比上年增加53万人，全年共支付养老金30亿元。

　　中国在扶贫开发工作中取得了重大成绩的同时，也积累了丰富的经验：

　　第一，坚持政府主导，强化政府责任。国家始终把农村扶贫开发作为重要内容，放在突出位置，确定扶贫标准，适时确定并调整扶持的重点区域，工作重心从贫困区域下沉到重点县，使扶贫工作进村入户；实行资金、任务、权力和责任“四个到省”的扶贫工作责任制和各级政府扶贫工作首长负责制，建立健全了从中央到地方的扶贫工作领导机构，保证了扶贫工作的有序实施。

　　第二，动员社会参与，加强跨地区合作。国家不仅组织272个中央党政机关、民主党派、社会团体和大型国有企业定点帮扶481个重点县，选派优秀中青年干部到重点扶贫县工作，而且组织东部省市对口帮扶西部省市区。东西扶贫协作的方式，逐渐从单向支持转为“优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”；从送钱送物转为促进发展，提高贫困地区和贫困人口的自我发展能力。国家调动民间组织参与扶贫事业的积极性，探索针对特定人群的扶贫方式，如团中央发起的“希望工程”、全国妇联发起的“春蕾计划”、中国人口基金会发起的“幸福工程”、中国扶贫基金会发起的“母婴平安120项目”等。

　　第三，实施开发式扶贫，倡导自力更生。开发式扶贫是中国扶贫工作的基本方针，国家积极推行参与式扶贫的理念和方式，让贫困人口直接参与扶贫开发项目与资金使用决策；促进贫困人口的能力建设，增强个人的自我积累、自我发展能力。

　　中国政府扶贫开发取得的成就，加速了全球减贫的进程。据有关国际组织提供的数据，从1990年到2007年，中国减少的贫困人口数量占全球的比重超过70％。中国成为世界上第一个提前实现联合国千年发展目标中贫困人口比例减半的国家。中国在扶贫减困方面的成就和经验，赢得了国际社会的广泛赞誉和高度评价。2005年5月，世界银行行长沃尔芬森赞扬说：“虽然我们还无法保证让每个国家都取得像中国这样的扶贫成就，但我们至少可以尽可能学习这些优秀的扶贫经验并在全球将其推而广之。”2008年底，国际农业发展基金会总裁伦纳特?博格说：“中国的农村扶贫工作在世界历史上效率最高，规模也最大，很多人称之为奇迹。”他认为，这一奇迹的出现“得益于中国实施改革开放政策，中国过去30年里在农业等领域成就惊人，中国在农业发展和扶贫开发等方面的成就可为其他发展中国家提供经验”。但是，由于自然环境的制约和经济社会发展不平衡，扶贫开发仍然面临着严峻的挑战。中共十七届三中全会提出，从2009年起实行新的扶贫标准从人均年收入786元提高至人均ll96元，扶贫对象有4007万，比2007年绝对贫困人口l479万人增加了2528万人。所以，缩小差距、共同富裕、走向全面小康，仍将是一个漫长而艰巨的过程。中国农村的扶贫开发工作任重而道远。

　　(本文是中共中央文献研究室、中国中共文献研究会举办的“纪念新中国成立60周年理论研讨会”获奖论文)

　　[作者王瑞芳，女，当代中国研究所研究员，北京l00009]

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