在中国当前经济社会快速发展环境下，彻底消除贫困问题既有机遇，也面临挑战。进入新世纪以来，根据社会经济发展的新形势、新特征、新问题，中国政府明确提出以人为本的科学发展观和构建社会主义和谐社会的目标，实行统筹城乡发展、以工补农、以城带乡的战略。这一系列新的发展理念和目标任务，既为中国扶贫工作进一步明确了方向，带来了机遇，提供了新的环境，也提出了更高的要求。同时，中国的减贫也面临着许多不容回避的挑战。
1.贫困人口规模庞大。按照国际标准度量，中国的贫困人口人数仍然比较多，是世界上贫困人口第二多的国家，仅次于印度。有专家认为，因为中国采用较为严格的贫困标准，不仅低于国际标准，而且相对于中国人口迅速提高的收入水平和愿望也比较低。而中国人口基数大，各地区发展不平衡，贫困标准的提高面临着诸多难题，相应的财政转移支付等制度还有待建立和完善。
2.贫困的脆弱性仍普遍存在。在一个计算年里，脆弱性贫困人口的数目比实际贫困人口的数目多一倍左右。三年中至少有一年总人口近1／3属于贫困之列，而贫困的严重性很大一部分是风险所致。相对高比例的暂时性贫困并不意味着贫困的严重性会降低或者相对容易解决，相对于以长期贫困为主要形式的时期而言，社会政策需要更多地关注风险降低和风险管理。
3.贫困家庭规模大，劳动力负担重且素质差。目前，绝对贫困和低收入家庭人口分别为5.3人和5.1人，均高于全国平均水平4.1人的水平。劳均负担人口1.6人，高于全国平均数1.4人的水平。绝对贫困户中60岁以上和15岁以下人口比重为36.2%，低收入户为35.1%，远高于全国平均25.5%的水平。绝对贫困和低收入人口中劳动力人均受教育年限为6.5年和6.8年，分别比全国平均水平低0.5年和1.2年。劳动力文盲率为16.8%和14.4%，分别比全国平均水平高9.9个和7.6个百分点。
1.经济增长对减贫的影响在减弱。有关数据显示，在第六个五年计划期间，经济每增长1个百分点，就能使贫困率下降2个百分点，而在“十五”期间，贫困率对经济增长的弹性系数已经下降到1左右。
2.减贫面临着更大的资源环境条件约束，消除剩余的贫困成本更大、困难更多。随着贫困率的下降，余下的贫困人口在地理上更为分散，需要移民的比例上升，与此同时，受贫困区域经济资源环境的约束，大规模异地搬迁已难以进行。
3.传统农业对贫困人口脱贫致富的作用在下降。中国的农业发展出现了阶段性变化，即由原来的农产品短缺过渡到农产品供需基本平衡，再到提高农产品质量。这一变化意味着在目前农业经营规模不变的前提下，土地投入边际效率出现递减特征，对从解决温饱问题向稳定温饱并脱贫致富转变的中国扶贫带来影响。
4.在城市劳动力市场结构重组和促进劳动生产率提高的同时，也给农民工就业带来新挑战。一方面，城市失业率上升，劳动力参与率下降，且城市劳动力市场的日益非正规化，引起对城市职工福利的担忧；另一方面，大规模的农村劳动力向城市转移始终是减少贫困的一个重要渠道，但城市的大量流动人口使得农民工及其家庭如何融入城市也成为不得不考虑的难题。
5.经济增长与收入分配不协调。一方面，全国整体经济一直保持快速增长的态势，为城乡居民收入稳步提高打下了坚实的基础；另一方面，由于不同地区和产业的增长不均衡，致使国民收入分配不平等程度持续上升，城镇内部、农村内部、城乡之间、区域之间、行业之间以及经济组织之间居民与职工收入差距日趋扩大。
（三）社会发展与扶贫政策实施体系需要完善，减贫效率亟待提高
1.公共服务与社会保障体系建设滞后，综合消除贫困的基础依然薄弱。公共服务与社会保障并没有充分发挥缓解经济增长与收入分配之间矛盾的作用，农村和中西部地区教育、医疗问题依然严峻，居民生活保障程度依然较低。公共服务与社会保障的供给与需求不对称。
2.自然生态环境与经济发展之间矛盾较为突出，贫困地区与贫困群体发展的能力与机会受到限制。自然环境与经济发展之间的矛盾是中国现阶段杜会经济发展面临的问题之一，主要表现是：环境污染还没有得到有效控制、生态退化形势不容乐观、自然资源逐渐减少且分布不平衡的状况日益突出。这些问题加剧了社会经济发展的不均衡，对贫困人群改善生产生活环境、调整生产结构、扩大收入来源、提高收入水平造成了不利影响，并且逐渐成为“返贫现象和新增贫困”的原因之一。
3.资源筹集和力量整合机制需要进一步改进。目前，中国实施社会发展与减贫政策项目的资源包括中央与地方政府投入、社会捐助、居民个人负担、外资合作投入等多个渠道。由于中央投入相对不足、地方财政困难、居民个人收入有限，再加上各项扶贫资源不能有效整合，致使一些社会发展与减贫政策项目的实施因资源投入不足、结构失调、覆盖范围有限、扶持力度不足而降低了减贫效率。
4.政策项目实施管理体系需要进一步完善。包括实施管理主体与层级多、规划制定与审批不科学、不同政策与项目之间不协调、财权事权不统一、权责利不清晰等问题，致使一些政策项目进展缓慢、交叉重复、效率低下，降低了可持续性。
5.监管评估机制需要进一步健全。由于尚未形成行政体系监察、社会公共监督和受益人群参与三位一体的监督体系，导致部分扶贫资源投入与扶贫目标规划相偏离。
三、中国农村扶贫事业展望
在推进中国特色社会主义事业的进程中，“扶贫开发是建设中国特色社会主义事业的一项历史任务，也是构建社会主义和谐社会的一项重要内容”。扶贫开发是社会主义本质要求和以人为本发展理念的体现，是社会主义新农村建设的重要推动力和重要内容。展望未来，中国扶贫开发的总体思路是：继续创造有利于扶贫开发的良好宏观环境，进一步完善开发式扶贫工作机制，按照大扶贫观念创新扶贫开发的途径与方式，加强扶贫理论研究，完善扶贫开发统计监测机制。
（一）继续创造有利于扶贫开发的良好宏观环境
1.深化改革，促进经济持续快速增长。进一步完善农村基本经济制度，提高国有经济的效益，建设统一开放竞争有序的现代市场体系，完善宏观调控体系、行政管理体制和经济法律制度，完善财税体制，深化金融改革，努力构建促进经济社会可持续发展的宏观经济环境。
2.优化结构，推进社会经济协调发展。进一步调整第二、二产业的比例关系，稳步推进工业化进程，促进中西部地区的经济结构不断升级，扩大就业，加快城乡公共服务和社会保障体系建设，进一步优化经济增长结构。
3.均衡城乡发展，完善农村社会保障和救助救济体系。完善农村义务教育经费保障机制，落实“两免一补”政策，解决农民工子女接受义务教育问题。健全覆盖城乡的职业教育和培训网络，创新人才培养模式，优化人才结构。积极推行新型农村合作医疗制度，落实农村卫生服务体系建设与发展规划，健全县、乡、村三级农村卫生服务网络，加强农村卫生队伍建设，优化城乡医疗卫生资源配置。加快建立适合农民工特点的社会保障制度，推进农民工工伤保险和大病医疗保障工作；建立和推广农村养老保险、医疗保障制度；完善乡村社会救助体系，扩大农村居民最低生活保障制度覆盖面，抓好农业防灾减灾救灾工作，妥善安排受灾群众的生产生活。
4.加强治理，实现经济与自然和谐发展。加强环境污染治理，加强环境保护和生态恢复，巩固和发展退耕还林、退牧还草成果，继续实施天然林保护、防沙治沙、石漠化治理等重点生态工程；加快建立生态环境补偿机制。
（二）进一步完善开发式扶贫工作机制
1.坚持瞄准贫困群体，采取更有针对性的帮扶措施。继续完善建档立卡的工作方式，切实瞄准扶贫开发的工作对象，因户制宜实施帮扶。对丧失劳动能力的贫困人口给予相应的救济、救助；对大部分具有劳动能力的贫困人口，通过多种形式的开发扶贫措施，提高自我发展能力；对生活负担沉重的贫困家庭，在给予适当补助、保证其基本生存生活需要的同时，着力培养其自我发展能力；对遭受自然灾害冲击的贫困人口，给予及时救济，并为其灾后重建与发展提供帮助。
2.坚持开发式扶贫方针不动摇，抓好重点工作。一是因地制宜实施整村推进扶贫开发。按照扶贫开发规划，从加强基础设施建设、引导产业结构调整、改善生活设施、发展社会事业、完善基层民主形式等方面，分期分批推进重点贫困村整村推进计划的实施。二是推动产业化扶贫带动农民稳定增收。按照产业化发展的方向，连片规划建设，形成有特色的区域性主导产业；引导和鼓励具有市场开拓能力的大中型农产品加工企业，到贫困地区建立原料生产基地，形成“公司＋农户”、“农民经济组织＋农户”的产业化经营模式；加强贫困地区农产品批发市场建设，进一步搞活流通。三是加大贫困地区劳动力转移培训力度。增加用于劳动力转移培训的财政扶贫资金；加强劳务输出服务，沟通劳动力输入地和输出地的联系，及时提供市场就业信息，做到培训有针对、就业有保障、收入有提高、权益有保障。此外，要继续努力动员社会各界参与扶贫开发。
3.坚持改革创新，完善扶贫资金管理和使用机制。进一步修订、完善《国家扶贫资金管理办法》，健全、规范资金管理制度；继续大力推行扶贫资金项目公告、公示制度，完善报账制，探索创新项目管理机制；加强扶贫资金的审计，防止和杜绝挤占挪用扶贫资金；开展扶贫资金项目绩效考评，建立奖惩激励机制，改革和完善扶贫资金分配方式；探索创新扶贫信贷资金的使用机制，推行扶贫贷款贴息方式改革。
4.坚持分级负责，进一步完善责任体系。继续坚持“省负总责、县抓落实、工作到村、扶贫到户”的方针，完善扶贫开发工作“责任到省、任务到省、资金到省、权力到省”的权责体系。
（三）按照大扶贫观念创新扶贫开发的途径与方式
1.创新扶贫资源和力量整合机制。在坚持“渠道不乱、用途不变、各负其责、各计其功”原则的基础上，整合各方资源，协调各方职责。促进中央投入、地方配套、社会捐助、贫困社区和群众投入的有机结合，区域开发、社区建设、农户经营改善、贫困人口资本素质提高等不同项目的协调规划；促进各相关部门和社会组织加强沟通，信息公开，相互协作，集中力量，整合资源，确保重点。
2.结合国家公共服务与社会保障体系建设的投入与政策措施，统筹安排整村推进规划的制定与实施，切实做到缺什么补什么，更好地改善贫困地区和人群的生产生活条件，优化生产结构，提高发展能力。
3.结合国家在农村教育卫生领域的新政策，相应调整教育扶贫、卫生扶贫的规划，切实降低因病、因教育支出返贫、致贫现象发生的比率。
4.结合国家加强农村职业教育、技术培训和建立城乡一体化社会保障体系的战略，强化资源整合力度，完善实施机制，改进服务方式，提高劳动力转移培训扶贫开发的效果。
5.结合国家在实施农业生产补贴和加强农业基本建设领域的政策，大力推进产业化扶贫开发，为贫困人群创造更多、更好的增收项目。
6.利用贫困地区农民因生活保障程度逐步提高而有能力扩大投资与消费的机遇，提高扶贫开发的效率，从而促进贫困地区发展活力的提高，为彻底转变贫困地区社会经济发展落后局面奠定基础。
7.结合国家加强生态环境治理战略，切实推进各类移民搬迁，使贫困地区生态环境和经济发展之间的矛盾得以彻底消除。
8.结合国家农村科技发展战略规划的实施，适时调整科技扶贫工作规划，为贫困地区农村居民提供良好的生产技术和就业技能。
（四）加强扶贫理论研究，完善扶贫开发统计监测机制
在理论研究方面，应关注经济增长对脱贫的作用是否在减弱，是否存在有效途径进一步促进贫困人口分享经济增长的成果；以扶贫工作重点县和整村推进为标志的瞄准贫困地区政策的效果，是否有更有效的瞄准贫困地区的政策；农村公共财政政策特别是农村教育、农村低保等制度对扶贫的影响程度，财政专项扶贫政策如何瞄准贫困人群等都需要审视。这些问题不仅关系到扶贫体制的完善，而且关系到专项财政扶贫政策方向。
在统计监测工作方面，应做好扶贫开发信息的采集、整理、反馈和公布工作。建立以结果为导向的扶贫工作考核机制。制定扶贫工作考核办法，建立考核评价体系，坚持奖优惩劣政策，使扶贫资金的分配和使用同扶贫效果挂钩，努力提高扶贫资金的使用效益。同时，加大社会监督力度，坚决杜绝贪污、挪用和挥霍浪费。采用多种方法，全面、系统、动态地反映贫困人口收入、生产、就业、生活变化以及贫困地区的经济发展和社会进步的情况，为科学决策提供科学的依据。
（作者段应碧为中国农业经济学会会长）
