一、贫困的界定与贫困标准
１．贫困的界定
贫困是伴随着人类发展而产生的一种经济社会现象。它包括绝对贫困和相对贫困两种基本类型。所谓绝对贫困，是指在特定的社会生产方式和生活方式下，个人和家庭依靠劳动所得或其他合法收入，不能满足基本的生存需要，生命的延续受到威胁。所谓相对贫困，一方面指随着社会经济发展，贫困线不断提高而产生的贫困；另一方面指同一时期，不同地区之间、各阶层之间、各阶层内部不同成员之间的收入差别而产生的贫困（王朝明等，２００５）。显然，相对贫困是与低收入概念紧密联系在一起的。在经济发展的初级阶段，由于发展水平较低，人们更多注重绝对贫困问题；而当经济进入中高级阶段，则更多关注的是相对贫困问题。
就绝对贫困来说，根据贫困成因的不同，一般可以从两个角度来界定贫困。一是“资源匮乏说”。如英国学者奥本海默认为，“贫困是指物质上的、社会上的和情感上的匮乏”（Ｏｐｐｅｎｈｅｉｍ，１９９３）；国家统计局农调总队（１９９０）在《中国农村贫困标准研究》中指出，“贫困一般指物质生活困难……他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地”。二是“机会能力缺失说”。世界银行（１９９０）将贫困界定为“缺少达到最低生活水准的能力”；阿玛蒂亚·森（２００１）则认为，“贫困意味着贫困人口缺少获取和享有正常生活的能力”。总体而言，早期贫困研究更注重物质资源匮乏，后期则更强调发展能力的缺失（王朝明等，２００５）。
但事实上，贫困是由多方面因素引起的，其特征也表现在诸多方面，是一种“综合征”。世界银行在《世界发展报告２０００／２００１》中认为，贫困者具有三个动态特征：第一，缺少机会参与经济活动；第二，在一些关系自己命运的重大决策上没有发言权；第三，易受到经济及其他冲击的影响，如疾病、粮食危机、经济萧条等（Ｗｏｒｌｄ Ｂａｎｋ，２００１）。这说明，贫困不单纯是低收入的问题，还体现在发展机会、社会平等和政治参与等诸多方面。
２．中国的贫困标准
目前，中国还缺乏统一的国家贫困标准。由于受城乡分割体制的影响，长期以来中国对城乡居民实行不同的户籍管理制度，采用不同的收入统计指标和贫困线标准，二者享受不同的公共服务和福利。下面分别讨论中国的农村和城市贫困标准。
（１）现行的农村贫困标准
自改革开放以来，随着经济发展水平的不断提高，中国的农村贫困标准也在逐步提高。从１９７８年到２００５年，中国的农村贫困标准从１００元提高到６８３元，增加了５．８３倍。在这期间，农村贫困标准相当于全国农村居民人均纯收入的比重，从１９７８年的７４．９％下降到２００５年的２１．０％。中国现行的农村贫困标准是国家统计局农调总队在１９８６年对全国６．７万户农村居民收支调查资料进行计算后得出的。主要是采用以基本生存需求为核心的生存绝对贫困概念作为计算农村贫困标准的基础。基本生存需求包括两个部分：一部分是满足最低营养标准（２１００大卡）的基本食物需求，另一部分是最低限度的衣着、住房、交通、医疗及其他社会服务的非食品消费需求。前者为食物贫困线，后者为非食物贫困线，二者之和就是贫困标准（国家统计局农调总队，２０００）。经测算，１９８５年中国农村贫困标准为２０６元，之后，根据物价指数变动逐年调整，１９９０年为３００元，２０００年为６２５元，２００４年为６６８元，２００５年为６８３元。
显然，中国现行的农村贫困标准是根据２０年前的情况测算的。随着经济社会的不断发展特别是居民消费和福利标准的变化，目前这一标准日益暴露出诸多弊端。首先，与国际通用的贫困标准相比，中国的贫困标准明显偏低。世界银行的贫困标准是以１９８５年平价购买力即人均每天最低消费１美元（按国际可比价格计算），年收入低于３７５美元即为贫困，而２００５年中国农村贫困标准是人均年收入６８３元，即人均每天１．９元，仅是国际绝对贫困标准的２２．２％。其次，贫困标准本身的问题。中国政府定义的贫困人口为人均纯收入低于当年贫困线的人口，该方法没有考虑纯收入计算中有形资产（如秸秆、生产工具等）的贡献，也没有考虑农民家庭消费支出的货币化（李小云等，２００５）。因此，现行中国政府统计的农村贫困人口数量相当保守，不能完全反映中国农村的实际贫困状况。
（２）存在争议的城市贫困标准
目前，中国还缺乏一个科学统一的城市贫困标准。各部门对城市贫困人口的范围界定和理解具有较大差异。劳动和社会保障部门把贫困人口看成是失业下岗人员和离退休职工（尤其是指原属国有企业的职工），民政部门将最低生活保障对象视为贫困人口，工会系统把贫困人口视为“基层单位特困职工”，而统计部门一般把收入分组中最低收入户组的５％确定为贫困人口（《中国城镇居民贫困问题研究》课题组，１９９７）。中国学术界对城市贫困标准的测算也存在争议。任才方、陈晓杰（１９９５）曾采用比例法和基本生活费用价格指数相结合的方法，测算出１９９４年中国城镇居民的绝对贫困线为月人均１２０元，年人均１４４０元。国家统计局城市调查总队（１９９７）采用恩格尔系数法和维持生活的基本需求两种方法测算，得出１９９５年度中国城镇居民贫困线为月人均１５０元，年人均１８００元。中国城市贫困研究课题组（２００１）则把基本生活保障线看成为城市贫困线，并据此推算出２０００年中国城市贫困线为２３１０元。
１９９９年９月国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，要求各地方政府制定自己的贫困线标准，多数城市使用“基本需求法”测定各自的贫困线，其中主要考虑两个因素的影响：一是城市的财政状况，二是贫困线与其他社会救济之间的关系。然而，由于缺乏统一的测算标准，各城市使用的方法均有所不同，所确定的低保标准更是相差悬殊。例如，２００５年９月，在全国３６个主要城市中，深圳、广州、北京、上海、宁波等城市低保标准均在３００元／人月或者以上，而乌鲁木齐、西宁、长春、贵阳等城市不到１８０元／人月。中国各地区城市平均低保标准和支出水平差别较大，且与其人均生产总值指标呈正相关关系。这说明，地区经济发展水平越高，其城市平均低保标准和支出水平也就越高。
当前，各地在城市贫困标准制定方面主要存在以下问题：第一，由于中央政府至今没有制定出科学合理的、全国通用的方法来指导地方政府进行测算，各级政府主要依靠零星调查和估计得出各地城市贫困人口的数量，而且调查方法和覆盖面都有较大差异，很难反映实际的城市贫困状况。第二，目前多数官方统计资料将最低生活保障线视为各个城市的贫困标准，但是，已经制定的最低生活保障线多是建立在主观判断及其他人为因素之上，很难客观反映城市贫困状况（苏勤等，２００３）。各个城市往往根据地方财力来确定其最低生活保障线和救助人群规模，其标准的高低与城市经济实力和政治地位密切相关。第三，没有将流动劳动力，尤其是“农民工”纳入城市贫困人口统计中，在一定程度上低估了城市贫困人口数量。
二、当前中国的总体贫困状况
２０世纪９０年代以前，中国的贫困问题主要表现为农村贫困。随着市场化改革的推进，以及社会保障体制改革的滞后等原因，当前中国的贫困问题已经发展成为农村贫困与城市贫困并存的局面。由于二者产生原因、贫困主体和发展历程的不同，其现状特征存在一定的差异性。
１．农村贫困状况
（１）农村绝对贫困人口数量继续下降，但减贫速度放慢
１９７８年，中国农村贫困人口高达２．５亿人，贫困发生率达３０．７％。改革开放以来，经过中国政府的不懈努力，农村贫困人口持续下降，到１９９０年已下降到８５００万人，贫困发生率为９．４％；２０００年又下降到３２０９万人，贫困发生率为３．４％。在“十五”期间，中国农村绝对贫困人口减少了８４４万，到２００５年底已下降到２３６５万人，贫困发生率下降为２．５％。初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口从２００１年底的６１０２万人减少到２００５年底的４０６７万人，减少２０３５万人（刘坚主编，２００６）。近年来，中国农村贫困规模整体上呈下降趋势，但减贫速度明显放慢。１９７９年－１９９０年，中国农村贫困人口平均每年减少１３７５万，１９９１年－２０００年平均每年减少５２９．１万，２００１年－２００５年平均每年只减少１６８．８万。
（２）农村贫困人口主要集中在西部地区、重点扶贫县和粮食主产区
目前，中国的农村贫困人口主要集中在西部地区。２００５年，西部农村绝对贫困人口高达１２０２万人，占全国农村贫困人口的比重为５０．８％，比２００３年提高１．８个百分点。西部地区的贫困发生率也明显高于东部和中部地区，２００５年达５．２％，而东部和中部分别只有０．８％和２．５％。西部的农村贫困人口主要分布在贵州、云南、西藏、甘肃、青海、新疆等省份，其中居住在山区的绝对贫困人口占５０％，连续贫困群体有７６％居住在资源匮乏、环境恶劣的深山区、石山区、高寒山区和黄土高原地区（刘坚主编，２００６）。
中国现有国家扶贫开发工作重点县５９２个，其中东部７２个，中部２０４个，西部３１６个，分别占全国的１２．２％、３４．４％和５３．４％。截至２００５年底，在５９２个国家扶贫开发工作重点县中，农村贫困人口为１４３３万人，占全国农村贫困人口的６０．６％；低收入人口２１９１万人，占全国农村低收入人口的５３．９％。此外，２００４年，５９２个国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入只有１５８５元，仅相当于全国农民人均纯收入的５４．４％（国家统计局农村社会经济调查司，２００６）。粮食主产区也是农村贫困人口集中分布的地区。
（３）特殊群体农村贫困发生率较高
特殊群体包括少数民族和残疾人，该群体贫困发生率较高。在５９２个国家扶贫开发工作重点县中，少数民族自治县占４０％。从贫困人口所占比重来看，少数民族贫困人口占绝对贫困人口的４０％。作为少数民族人口的聚居地，在边境地区４１个国家扶贫开发工作重点县中，贫困发生率高达１１．５％，低收入发生率达２８．５％（刘坚主编，２００６）。残疾人口是农村贫困发生率较高的另一类贫困群体。据中国残疾人联合会１９９８年开展的全国残疾人贫困户调查，全国共有贫困残疾人１３７２万，占全国６０００万残疾人的２０％以上；约占当时全国农村贫困人口的１／３。在全国贫困残疾人中，农村贫困残疾人１２０６万人，占８７．９％；中西部贫困残疾人１２５３万人，占９１．３％。残疾人贫困发生率较高的省份大都是经济欠发达的中西部省份，如宁夏（贫困发生率为６６．１％）、云南（５２．９％）、广西（４２．５％）、贵州（４０％）、甘肃（３８．６％）、内蒙古（３７．９％）等。到２００５年，中国贫困残疾人仍有８１％集中在中西部地区，其中，中部地区占３５％，西部地区占４６％。
（４）“三无农民”成为新的贫困群体
“三无农民”是对“无地、无业、无保障”农民的俗称。这种“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”，大多是因为失去土地而引起的。改革开放以来，随着中国城市化进程的加速，城市空间快速扩张，失地的农民也越来越多。经验表明，每征用１亩耕地，就会有１．５个农民失业。在“十五”期间，中国建设共占用耕地１６４１万亩，平均每年３２８．２万亩，这意味着每年大约有４９２．３万农民因失地而失业。至今为止，农业收入仍然是贫困农户收入的主要来源。２００４年，中国贫困农户人均纯收入中有６８．４％来源于第一产业，比全国平均水平高２０．８个百分点（国家统计局农村社会经济调查司，２００６）。在当前农村社会保障制度尚不健全的情况下，耕地一旦被征用，农民就失去了基本的生存保障。２００５年，中国享受最低生活保障的农民为７７６．５万人，仅占农村人口总数的１％；在实施农村特困户求助制度的地区，２００５年享受定期救济的农民共１０２４．３万人，占农村人口的比重仅为１．４％。由于缺乏基本的生活保障，这些“三无农民”正在成为新的贫困群体。
２．城市贫困状况
（１）城市贫困人口规模不断增加
在改革开放初期，中国的贫困人口主要集中在农村地区，城市贫困问题并不突出。据世界银行（１９９３）的研究，１９８１年－１９９０年中国城市贫困人口在５０万－３９０万之间变动，平均每年为１３０万人，贫困发生率平均为０．５％。然而，自２０世纪９０年代以来，随着市场化改革的不断推进，中国的城市贫困问题日益严重，城市贫困人口规模已超过千万人。据国家统计局城市调查总队（２００２）采用调整基期贫困线法测算，２０００年中国城市贫困总人口为１０５０万人，贫困率为３．４４％。若采用马丁法进行测算，１９９５年、１９９８年、１９９９年城市贫困人口规模分别为１９０９万、１４７７万和１３３８万人（王有捐，２００２）。目前，中国学术界对城市贫困人口规模以估算为主，由于估算标准不同，结果大相径庭。其中，最低的只有１０５０万人，最高的达４０７１万人。但大部分的研究结果表明，中国城市贫困人口规模大约在２０００万－３０００万人之间。这说明，与改革开放初期相比，中国城市贫困人口的总体规模明显增加，贫困发生率逐步提高。２００４年，中国城镇人口贫困发生率估计为６％－８％（丁四保，２００６）。
（２）城市贫困人口结构呈现多元化趋势
２０世纪５０－６０年代，中国城市贫困人口主要由个人原因造成的“三无”群体构成，包括那些无生活来源、无劳动能力和无法定赡养和抚养人的特殊救济对象（王朝明等，２００５）。现阶段，中国城市贫困人口构成的多元化趋势越来越明显，除传统救济对象――“三无”群体外，更多的城市贫困人口是由市场经济产生的“新的城市贫困群体”，包括失业、下岗人员，停产、半停产企业中的半失业者和其他的一些由市场因素引起的贫困人口，他们占目前城市贫困人口总数的７０％－９０％（林卡、范晓光，２００６）。
近年来，中国城市贫困人口构成的一个重大变化是，流动劳动力（主要是“农民工”群体）逐渐成为城市贫困的主体。由于就业机会的不均等、社会保障制度的不健全以及农民工文化素质较低等原因，他们中的许多人最终成了特殊的城市贫困人群――没有土地（离开农村），没有固定工作场所（仅属于临时工），没有社会保障（仅城市居民拥有）。农民工的贫困不仅影响农民工本人，还影响到其子女的教育和生存环境，进而导致“贫困的再生产”（林卡，范晓光，２００６）。
（３）城市贫困人口分布具有典型的行业和地域特征
从行业分布看，目前中国的城市贫困人口主要集中在纺织、煤炭、森工、轻工、军工等部门（苏勤等，２００３）。从地域分布看，２０世纪９０年代以来，中国城市贫困人口的分布区域逐渐扩大，从中西部欠发达地区为主，扩展到老工业基地和资源型城市，再扩散到以传统工业和中小企业占主导的中小城市。以城市最低生活保障人数为标准，２００５年，中部地区城市贫困人口比重最高，为４７．５％；东部地区最低，为２４．５％；西部地区为２８．０％，比２００４年增加了１．１个百分点。从贫困人口的城市分布来看，规模越小的城市，贫困问题越严重；从城市内部空间分布看，中国城市贫困人口具有“大分散、小集中”的明显特点，城市的各个角落都有贫困人口的存在（傅道忠，２００６）。
三、中国反贫困政策的调整思路
当前，中国农村贫困与城市贫困共存的现象日益凸显，表明中国已经进入到统筹城乡反贫困政策的新阶段。第一，农村地区因疾病、自然灾害、教育等产生的贫困和返贫现象有所增加，现有的农村社会保障制度很不完善，试点工作不仅覆盖区域小，而且涉及的保障内容也很少，以最低生活保障和医疗保障为主；城市地区的贫困人口规模也在不断扩大，其中“农民工”的贫困数量占很大的比重，现有的城市社会保障制度仍需完善，特别是“农民工”的社会保障问题。为此需要整合城乡社会保障体系，满足城乡贫困群体的生存和发展需求。第二，与城市地区实施的“再就业”工程相比，农村地区缺乏必要的劳动培训、平等的就业机会和劳动保障，导致发展机会的缺失，产生贫困，需要完善城乡一体的就业制度，提高就业率。第三，与农村反贫困政策体系相比，城市反贫困政策体系有待完善，表现为城市贫困监测体系的不完善，无法获知确切的贫困人口规模，造成扶贫工作的被动性；城市扶贫管理机构的不完善，造成扶贫资源使用效率不高。这样就需要建立一个完善的行政体制，统筹城乡反贫困政策的制定。有鉴于此，我们认为，在国家政策层面上，应按照统筹城乡协调发展的理念，整合各方面资源，统筹规划和安排城乡反贫困政策，实行农村与城市反贫困并重，并加强城乡反贫困工作的互动。
１．实行相对统一的城乡贫困标准
目前，中国政府已经提出要统筹城乡协调发展，建立和完善公共财政体系，促进地区间基本公共服务水平的均等化。为实现这一目标，当前很有必要从国家层面实行相对统一的城乡贫困标准，整合城乡各方面反贫困资源，统筹城乡各项反贫困政策。首先，要制定全国统一的城市贫困线标准，作为城市反贫困的底线。国家应把城市反贫困政策的重点放在那些低于国定贫困线的城市贫困人口相对集中的地区。其次，在考虑到城乡生活费差异的基础上，逐步实现城市和农村贫困线的接轨。对于农村贫困人口，要根据新时期的新情况，进一步提高农村贫困线标准，分阶段稳步推进，逐步向世界银行的１天１美元标准接近。
２．建立统一的城乡反贫困管理体制
中国政府在２０世纪８０年代成立了专门的农村反贫困管理机构，并取得了举世瞩目的成效。相比之下，城市反贫困管理机构的建设较为滞后，一定程度上造成了反贫困资源的浪费和分散。为此，建议对现有的机构和资源进行整合，建立能够统筹农村和城市反贫困工作的国家反贫困机构。当前，可以考虑赋予国务院扶贫办统筹城乡反贫困的职能，研究制定包括农村和城市反贫困在内的全国统一的反贫困战略规划和政策，确定全国统一的城乡贫困标准，开展全国城乡贫困人口的统计，以最大限度地减少中央政府、地方政府、企业和个人之间的交易成本，保障农村和城市反贫困资源的合理分配和有效利用。
３．进一步完善城乡贫困监测体系
合理、规范的贫困标准是制定和实施反贫困政策的基础环节。目前，中国的农村贫困标准偏低，城市贫困标准缺乏权威的界定，且数量庞大的“流动劳动力”的贫困问题未得到重视。据此，建议在现有农村贫困监测体系的基础上，加强对城市贫困的监测，逐步建立统一的城乡贫困监测体系。首先，要研究制定权威的城市贫困标准，并且要涵盖“流动劳动力”这一特殊的城市贫困群体。根据统一的城市贫困标准，逐步建立完善的全国城市贫困监测体系，对各地城市贫困状况进行动态监控，为国家制定城市反贫困政策提供科学依据。其次，要根据新情况逐步提高农村贫困标准，使国家扶贫政策能最大限度地覆盖全部农村贫困人口。除继续做好农村绝对贫困人口的监测外，还应加强对农村相对贫困人口的监测。这样，通过建立并完善城市和农村贫困监测体系，逐步形成全国统一的城乡贫困动态监测体系。
４．统筹城乡社会保障制度
根据现有城乡社会保障制度中存在的问题，建议整合城乡社会保障体系。首先，逐步完善农村社会保障体系内容，使其与城市社会保障体系接轨，同时要将“农民工”及其子女逐步纳入城市社会保障体系范围内，这样既有利于“社会公平”，也有利于社会保障资源的有效分配。其次，农村新型合作医疗试点工作正在全面展开，但多数低收入农民没有能力支付参加新型合作医疗必须缴纳的合作费，建议政府针对所有城乡贫困人口建立城乡医疗救助制度，包括救助对象、救助病种、救助标准和申请审批等环节，其中，保障标准可以存在地区差异和城乡差别，但要最大限度地保证覆盖尽可能多的城乡贫困居民。
５．统筹城乡就业制度
针对城乡分隔的户籍制度和就业制度，当前应统筹城乡就业制度，建立规范有序的城乡一体化的劳动力市场，不仅要降低城镇失业率，而且要保障城乡劳动者平等竞争的就业机会，尤其是消除对农民工就业的限制。首先，各级政府部门要建立专门的就业服务机构，对城乡劳动者实行统一管理，并提供统一的就业服务，同时鼓励企事业单位面向城乡劳动者统一招聘，这样，在城乡一体化的劳动力市场中，城乡就业中普遍存在的社会排斥问题可得到一定程度的缓解；其次，统筹城乡就业与城市化和工业化过程密不可分，为此，要积极推进小城镇建设，加快其工业化和城市化进程，在那些有发展潜力的小城镇地区创造更多的工作岗位和就业机会，吸引城乡劳动力就业，从而缓解就业压力。
（作者单位：中国社会科学院工业经济研究所） |
