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英国促进贫困人群可持续就业政策及其借鉴

加入时间：2011-3-30 　来源：《中国行政管理》王三秀

［摘要］在福利国家模式下的政府反贫困面临多种困境的情况下，20世纪90年代后英国新工党政府逐步系统地制定和实施了以促进贫困人群可持续就业为主旨的新型反贫困政策，主要包括以新福利契约促进贫困人群对就业的持续参与；增强他们的持续就业能力；激活其持续就业潜力；规范灵活就业及拓展就业机会等。

　　［关键词］英国政府；贫困群体；可持续就业政策

　　［中图分类号］F241.4;D035［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2011）02-0094-04

　　可持续就业是20世纪90年代后英国出现的一种新的就业理念与政策，意指就业寻求者不仅能在激烈就业竞争中获得一定的工作，而且对就业岗位能够有效地加以维持，不因主观或客观原因又中断工作而成为新的失业者。那些就业竞争力弱、随时需要政府救济的贫困人群的可持续就业问题更成为关注焦点，如失业者、残疾人、就业技能较低人群、需要照料家庭的妇女等。以促进失业年青人就业的“新政”为例，“评估青年人员新政影响的一个重要因素，明显关系到参加新政后所获工作的持续性。” ［1］其它几种“新政”也是力图改变贫困者临时劣质工作与重复失业相互交替的“旋转门”现象。深入研究以上政策及其实践对我国相关政策的创新完善有着不可忽视的借鉴意义。

　　一、政策根源之分析

　　20世纪70年代以来，英国整个社会的就业情况已不容乐观，主要表现在：一方面，失业人数快速增长，政府贫困救济任务加重。1975年英国失业人口已有100万人，1980年达到150万人，1982年达到300万人。［2］由于严重的失业问题，英国政府在社会服务、社会保障、教育、保健、住房五大社会支出项目中，社会保障支出持续增长，远远高于其它项目。而其中失业津贴、失业救济开支又是较高的，1978年在社会保障共23种支出项目中，排在前四位的分别是：养老金77.19亿英镑，贫困家庭补贴18.58亿英镑，失业津贴6.6亿英镑，失业救济7.06亿英镑。［3］另一方面，贫困的失业者难以重新就业。一是由于失业救济补贴收入高于就业收入，从而形成了“失业陷阱”，即因依赖救济而缺乏就业动因，失业救济金成为维持生活的基本手段。领取贫困补贴的家庭1975年109万个，1977年126万个，1979年142万个，1981年176万个，1983年188万个。［4］这种现象持续至今，“太多英国人常年请病假，甚至有的家庭三代人从来不工作，靠政府救济生活，导致英国社会整体陷入一种‘救济金文化’。”［5］二是他们对重新获得工作缺乏必要的信心和技能。长期依靠政府救济降低了贫困者的自立和自尊，形成了社会排斥与社会隔离，重新就业机会甚少。因此，单纯的物质救济难以解决现实问题，就业政策创新就成为必然。

　　20世纪80年代以撒切尔夫人为首的保守党上台执政后的基本政策创新是明显缩减政策福利开支，但效果有限，因为不仅遭到了民众的反对，而且英国的贫困人口仍数量庞大，当时约有58%的人属于社会下层的工人阶级，39%的人属于中等阶级。［6］所以要继续改善贫困人群的生存状况，新工党政府就必须有新的政策，而使贫困人群实现可持续就业对于增加他们的收入、减少社会排斥、增加其幸福感以及减少政府反贫困支出都无疑是最佳政策选择。

　　从理论上看，英国著名思想家吉登斯在其“积极福利”理论中提出了加强政府与贫困者之间的相互合作、国家与个人相互谋取福利等新的反贫困主张，“我们应当提出‘社会投资国家’这个概念，这一概念适用于一个推行积极福利政策的社会。”［7］社会投资国家即强调贫困者个人对就业与反贫困的责任与贡献。该理论为英国新工党领导人所接受，布莱尔明确提出，救济受益者需要得到更好而不是更多的救济，福利应是指在这个变化着的世界中的机会和安全。

　　此外，随着全球金融危机的到来，每个空缺岗位都会吸引大量的求职申请者。英国严峻的经济形势也让雇主们变得更加挑剔。据英国国家统计局统计数据显示，英国劳动人口就业率虽然在2007年9月到11月达到了74.7%，创1971年以来的最高记录，但英国本国人的就业人数却下跌至10年来的最低点，约有85%的新增工作机会被外来移民占据。［8］因此，如果政府没有特殊的政策措施，贫困人群要新获得和维持就业岗位都必然异常艰难。

　　二、英国促进贫困人群可持续就业政策体系的构建

　　新工党政府执政以来，在坚持“工作第一，政府再分配的目标定位于减少特定群体的贫困”［9］的原则下，对贫困人群可持续就业政策进行了系统构建，具体内容包括：

　　1.以契约形式促进贫困者对持续就业的有效参与

　　契约作为主体双方一致同意的关系协议，体现着平等、互惠及权利义务统一等原则精神，契约可通过立法规定和签订协议两种方式形成。1995年《求职者法》就是基于立法规定而形成的政府与贫困者之间将贫困救助与就业促进加以整合的契约形式，基本措施包括：(1)将履行寻求就业义务与获得贫困救济予以统一。一般只对履行寻求就业义务的贫困者给予救济，即将贫困者承担政府附加的以积极寻求就业为主的责任作为享有政府救助金的领取条件。契约适用人群是18岁以上（特殊情况除外）退休年龄以下、不再受全日制教育且具有一定工作能力的贫困者。具体要求是，试图获得政府救助的贫困者要与就业服务机构签订《求职者协议》，协议除了写明个人信息外，还须明示个人积极就业的要求、设想、措施、期限等内容。协议签署之后负责就业的官员将每两周一次对申请人的行为进行评估，以确定是否履行了协议以及就业前景及是否给予贫困救助。（2）对履行就业义务者以适当奖励。奖励形式包括求职者津贴，即申请人如果一周工作达16个小时并有一些兼职收入，可被忽略不计，不影响享有救助。《求职者法》还规定了重返工作的贫困者可获得最高金额达到1000英镑的免税奖金，即规定工资收入一部分数额不纳税，以此作为对其工作收入的补充。进入21世纪后，政府实行了更为灵活的补贴制度以适应劳动力市场的新变化，如允许在领取补贴的同时从事工作，有学者将这种现象称为“工作与福利的混合体。”［10］（3）对违约者惩罚。如果贫困者没有合理的理由自愿离职或不接受就业培训与就业方案，或因错误行为被开除，政府均可停止对其贫困救助，以此给他们施加持续工作压力。

　　2.增强贫困人群持续就业能力

　　在就业市场难以预料的情况下，就业能力对持续就业具有根本性意义。关于就业能力的内涵，20世纪初至50年代盛行于英国的解释是简单两分法：即适合或者不适合雇佣，主要标准是身体是否健康。90年代后就业能力引起了西方国家的广泛关注，1998年欧盟《就业指导方针》将参加就业培训、职业指导与培训情况成为就业能力评估的主要指标。总体看，当今的就业能力解释更注重个人责任、人力资本与社会资本的积累。

　　以上变化在英国帮助贫困人群增强就业能力的基本政策中也得到具体体现：第一，实行强制性再就业培训。根据英国《1998年新体制的一般规定》，年龄在18-24岁、失业在6个月以上的，年龄在25岁以上、失业至少在两年的，单亲家庭最小的孩子至少5岁的，残疾人或长期患病的，都需加入新体制接受一定的就业培训才能获得贫困救助。第二，就业心理帮助。新体制引入了就业辅导员制度，即给每一个准备求职的贫困者提供一个就业顾问，帮助贫困者提高就业竞争素质，提出就业建议并树立就业信心等。第三，调整了福利支出方式，加大了就业能力培育和就业咨询服务方面的福利支出量，减少直接贫困救济支出额，通常只有经过评估确实不存在就业可能的贫困者才可以直接获得政府贫困救助。

　　3.激活贫困者的持续就业潜力

　　英国高福利制度下的贫困救助将贫困者置于一种消极被帮助的地位，贫困人群就业潜能由此被压抑。自20世纪70年代后，45岁以后就提早退休以及声称患病无法工作的人数逐年增加，这既加深了其贫困，也增加了政府的救助负担。新的就业政策对此给予了高度关注，根据英国1998年《从福利到就业法案》，即使那些传统上被认为无需工作的人，如长期患病者、残疾人，也不否认他们的就业潜力，而是最大限度地开发和激活其工作潜能，目的在于尽可能促进他们就业，而不是因长期依赖政府救济而陷入更严重的贫困之中。［11］常见的措施包括加强对其就业服务的福利支出、技术训练、工作尝试、能力恢复、就业指导、就业信心重建、再就业工作补贴、专设就业平等委员会反对就业歧视等。

　　英国还制定了配套的就业能力评估制度。《福利改革与年金法案》的立法目的之一就是客观地评价疾病患者或残疾人是否还具有一定的工作能力，并会尽可能做出较为肯定的评估，以此鼓励他们尽可能寻求就业机会。为保障以上政策的实施效果，有关法规还对政府相关工作人员的素质提出了较高的要求，如要求他们具有良好的职业道德素质、与就业促进有关的知识和贫困帮扶技能等。

　　4．以就业灵活性实现可持续性

　　英国《2000年工作关系法》意味着政府正式保护非全职工作者的利益，使他们拥有和全职工作人员同样的休假、病假、养老金和其他福利待遇。这对于妇女、残疾人、黑人等就业困难人群或者其他做临时工或短工的贫困者持续就业具有直接意义。英国《2002年就业法》及其配套政策《弹性就业规则2002——程序要求》和《弹性就业规则2002——主体资格、申诉及补偿》的基本目的是，针对特殊工作人群与工作类型实行灵活的弹性工作制度。例如，对于需要照顾幼儿的年轻父母可以经过个人申请和批准后，在工作时间、工作地点、工作轮换以及调换工作等方面给予灵活对待，他们可以坐在自己家里一边照顾孩子一边完成工作。雇主若不同意申请，申请者有权在14天内对雇主进行申诉。由于一些灵活的政策，英国非全职工作人员比大多数的西欧国家同类人员相对较高。上述立法政策与国际劳工组织在20世纪70年代提出的 “非正规就业”概念是一致的，即将那些低收入、无组织、小规模企业的就业也视为有效的就业形式。

　　5．政府尽可能为贫困者创造就业机会

　　在全球金融危机后就业形势更加紧张的情况下，英国政府采取多种政策措施为贫困者创造就业机会：（1）加强公共投资以创造就业机会。2009年1月英国政府提前投入100亿英镑的资金用于公共项目，这笔资金主要用于包括学校和医院修缮在内的公共工程、数码技术、环保项目等。这一计划提供多达10万个新的就业机会，学校修缮一项创造了三万个就业机会。［12］（2）给予雇用贫困者的雇主以直接的补贴，防止因效益原因解雇雇员。同时还以一定的政府资金资助雇用贫困人群的企业。地方政府、第三部门机构、艺术团体及创意产业等单位均可提出扩大就业方案，向政府提出经费补助申请。2009年6月政府有关预算经费达到110亿英镑。［13］ (3)以优惠的企业政策吸引外资以创造就业机会。如为鼓励更多企业将总部转移到本国，英国政府承诺如果在英国设立企业总部，企业将他国盈余转移到英国时，可以完全免税。（4）就业信息服务。英国公共就业服务中心除了提供失业救济外，还通过互联网全面收集就业岗位信息，并与欧盟其他国家进行联网，将合适的工作岗位信息及时推荐给寻求就业的贫困者供其选择。

　　以上政策实施取得了较明显的成效。例如，针对年轻人的新政在帮助许多年轻人找到第一份工作方面是非常有效的。在新政初期的2000年1月底，就有35950人通过“长期失业人员新政”实现就业，其中84%是持续工作，64%是持续的无补贴工作。［14］ 2005年英国青年的失业率明显低于欧盟27国平均失业率。

　　三、启示与借鉴

　　促进贫困人群持续就业无疑是一种十分积极的反贫困路径。我国2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确将完善劳动与就业促进制度作为全面推进依法行政的首要目标之一。此外，我国目前就业和反贫困立法政策在此方面已给予了高度关注，如我国２００８年施行的《就业促进法》第25条规定，各级人民政府制定政策并采取措施对就业困难人员给予扶持和援助；第54条规定了政府加强就业援助服务工作，对就业困难人员实施重点帮助。尽管这些政策取得了一定成效，但现实问题仍十分突出。2008年波及全球的金融风暴使780万农民工中断就业而被迫提前返乡。下岗人员再就业十分困难。［15］城市持续稳定就业的农民工占总比重仅为39%左右，而非稳定就业的农民工占总比重的61%左右。［16］而就业不稳定会直接影响到贫困人群的家庭生活与整个社会的稳定。借鉴英国上述政策经验，建议对我国相关政策进行以下创新完善：

　　1.在贫困救助立法政策中引入促进被救助的贫困者持续就业的契约性规定。有效反贫困不能仅靠政府还需要吸收社会各种力量的积极参与，那么，如何参与才更为有效呢？这一直是困扰我国反贫困的一个难题。在政策实践中目前明显存在两方面问题，一是贫困群体一般作为被保护和关怀的对象，对他们的责任规定不是促进他们积极就业脱贫，而是消极惩罚，如现行城乡居民最低救助制度大都规定了对采取虚报、隐瞒等以违法手段骗取保障行为的批评教育或者警告、处罚等措施；二是虽然注意到贫困者对反贫困过程的参与，但因缺乏有效的形式导致效果尚不理想，如不少地方的农村扶贫开发存在政府单方决定、着眼于整体目标的现象。以上情况不利于动员和利用贫困群体自身资源，而且由于贫困人群就业不足，他们很易返贫。

　　从英国政策制度经验看，建立政府与贫困者的契约合作关系是比较有效的选择。建议在我国反贫困政策完善时尝试引入这一制度形式。基本思路是，除对完全丧失劳动能力者要实行基本生活保障外，对于具有就业能力或潜力的贫困者，可要求他们承担参与培训、主动提高就业、脱贫能力、积极寻找工作等责任，并将此作为享有政府救助福利的条件，通过这种责任关系，促进其积极就业。同时对积极就业的贫困者给予奖励，以充分调动他们就业的积极性。

　　2.通过具体的制度设计增强贫困人群可持续就业能力。英国政府将提升贫困人群自身的就业竞争与维持工作能力作为促进贫困人群可持续就业的核心制度之一。这与目前国际上颇为重视的发展型社会政策的核心理念具有高度的契合性，即通过有效的政策、制度设计提高贫困人群主动追求和改善个人生计能力。纵观我国反贫困与就业政策立法，大都存在忽视增强贫困人群可持续就业能力的现象。例如，社会救助特别是最低生活保障只是维持生存需要，农村扶贫开发资金大多用于整体发展目标，我国《就业促进法》在帮助贫困人群增强就业能力方面多属原则性、倡导性规定，缺乏可操作性和约束强制性责任规定，难以达到预期的效果。英国的强制就业培训、就业激励、就业辅导员等责任制度对我国颇有借鉴意义。

　　3.完善我国就业机会创造制度。就业机会对可持续就业有着重要的影响，对贫困人群尤为重要。因为能力只是已经给定的“潜在的机会，人们之所以无权就在于社会结构和资源缺乏，使得人们的现有能力不能得到发挥。”［17］我国《就业促进法》第二章虽专门规定了要发挥各级政府和社会组织的作用，积极创造就业机会，但从英国制度经验看，我国政策制度还存在不少亟待完善之处，如创造就业机会路径规定得过于狭窄，鼓励社会力量创造就业机会的措施不具体，政策指导性强而法律约束性弱等。我国中小企业、社会组织都存在为贫困人群提供就业机会的巨大潜力，可通过具体的政策措施加以挖掘利用。我国对吸收残疾人就业的社会福利企业已有不少优惠措施，范围还应扩展，已有制度应予以完善。

　　4.增加灵活就业规定。社会、科技的迅速发展必然会带来就业形式的变化，贫困人群更需要多样化的就业形式以及相应的劳动保护。我国已有相关规定，如1995年《国务院关于职工工作时间的规定》第5条规定，因工作性质或者生产特点的限制，不能实行每日工作8小时。这一规定主要针对不便实施标准工作日的工种，而且内容简单，就业促进法也未进一步作出专门规定。建议从有利于促进贫困人群持续就业的角度加以重视。

　　5.应加强我国贫困人群可持续就业政策立法的配套性和衔接性建设。为实现贫困人群可持续就业，英国先后制定了1995年《求职者法》、1998年《从福利到就业法案》、《2000年工作关系法》、《2002年就业法》等，它们在原则上具有一致性，在形式上具有系统性、配套性与协调性。而我国相关政策法制建设异常薄弱，在贫困者就业能力建设、评估、就业激励等不少方面专门性政策立法尚属缺位，可深入研究和借鉴英国的经验制度以完善我国相关的制度。

　　（作者单位：华中科技大学社会学系社会保障研究所）

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