12月闭幕的2010年中央经济工作会议指出，我国的改革需要顶层设计，这同样适合于“三农”问题的改革创新。所谓顶层设计，就是要以全局视角，准确把握与农民、农业和农村相关联的各种要素，进行统筹协调，选择正确的目标，制定正确的路径，避免农民增收更加艰难，农业发展更为复杂，农村稳定局面更为严峻。

需在农村产权制度上破题

     顶层设计应当在农村产权制度上破题，不能总是回避这个实质问题。否则，用尽补贴、免税等办法也只能是头痛医头、脚痛医脚。

2004年以来，中央发了7个一号文件，每年都会强调一个重要的政策意图，就是告诉农民多种粮食，为此几乎用尽了补贴、免税等各种各样的扶持手段。

     应该说出发点是好的，13亿人口的大国，吃饭毕竟是头等大事。但由于政策执行过程中出现了偏差，粮食增产不增收的状况很普遍，全国800个产粮大县无一例外都是财政弱县和农村穷县。再看看江阴、昆山和张家港这些百强县，没有一个是因为种粮而强的。笔者还发现，黑龙江省70个产粮大县中，有43个财政收入不足亿元，有21个还没有摘掉贫困县的帽子，有60个仍靠财政转移支付维持政府运转。

     这种情况让人心情沉重，中央要粮食安全、地方要可用财力、农民要增加收入，三者之间是有矛盾的，不设法解开这个结，产粮大县就会认为一号文件是让听话的老实人吃亏。

     笔者算了一笔账，全国2.5亿个农户承包了18亿亩耕地，平均每个农户的经营规模大约为7亩，人均大约为1.39亩。但平均数不代表大多数，现在有14个省份人均占有耕地不到1亩，660多个县人均耕地不足0.5亩，也就是说这些省和县的农户经营规模已经很小。这些数据，不包括各地侵占耕地后以次充好的情况。我还算了一笔账，农民种稻谷、小麦和玉米“三大粮”，扣除农资成本上涨因素，今年的亩均净利润是185.2元。也就是说，即使按每个农户7亩地的平均数计算，每年夏秋两季的种粮净利润不到2600元(185.2元×7亩×2季)。这就是农民种粮收入的家底。从我去过的地方看，农民有的干脆撂荒，有的租给别人种，自己种地大多就为了收获点自用口粮，并不指望从中能有多少收入。每年夏秋收获季节，新闻媒体都会拿一两个农民种粮食的事例进行宣传。我想说的是，这种小概率事例是不能说明全局的。

     这种情况，实际上就提出了一个顶层设计问题。增加农民收入连续7年是一号文件的核心目标，但年年讲年年落不到实处。用农民的话说：“听中央讲话满怀希望，看自己生活还是老样。”

农民为什么穷？

     笔者认为，穷就穷在没有合法、稳定的财产性收入。要改变这种状况，就应该思想更解放一点，动真格地改革农村产权制度。农村产权这层窗户纸不捅破，“三农”问题就只能是头痛医头、脚痛医脚，找不到发病的症结所在。市场经济的前提是产权清晰，但农村土地集体所有制虚化了产权主体，农民不是自己宅基地和承包地(林地、牧场)的所有者。我去过很多农民家庭，父老乡亲们两手空空，除了简单的生活和生产资料外，甚至连一件像样的贷款抵押物都拿不出来。要知道，现在很多行业的前景都取决于农村的购买能力。农民的腰包鼓不起来，整个国家何谈内需拉动力？

     要让农民增加收入，就必须挖掉穷根，把土地所有权归还给农民。在这个问题上，树根不动，树梢白摇。

     估计一些人会担心，这样做有违现行的制度。但我的研究表明，党在根据地、解放区和新中国成立初期，所制定的《井冈山土地法》(1928年)、《兴国土地法》(1929年)、《中华苏维埃共和国土地法》(1931年)、《中国土地法大纲》(1947年)和《中国人民政治协商会议共同纲领》(1949年)，都是实行耕者有其田的土地私有制的。这些法律和文件还特别规定，有公共和军事需要时，政府必须按实际情况为农民换地，或按地价给予补偿。直至1956年6月，一届人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》，才规定了入社农民必须将私有土地转为集体所有，并在1975年、1978年和1982年的宪法中予以明确。

     也有学者提出，把土地所有权归还给农民，有可能造成土地买卖失控，导致严重的贫富分化和对立。个别人还提倡一种“候鸟”模式，需要农民打工时就让其进城，不需要时就回乡下种地。我认为这些人看问题的角度有偏颇，他们总是替农民拿主意也未必合适。其实，农民心里有杆秤，他们知道土地是命根子，怎么会简单、幼稚到卖地呢？

     我们必须从法律上明令禁止兼并农民的土地，优先保护农民的产权。尤其关键的是，所有出于商业目的的用地，必须与农民对等谈判地上物请求权、自由处分权和相邻关系权等，让农民与开发商共享永久的商业利益，而不是像现在这样一次性补偿了事。至于公共建设用地，也应该尊重农民的意愿，或者更换其他地块，或者按市场价给予补偿。这是一步活棋，走好了就会盘活全局，困扰多年的“三农”矛盾不仅得以化解，还可以顺利实现农村土地升值、农业资本盘活和农民收入增加这三大目标。

     胡锦涛总书记在纪念改革开放30周年大会上指出：“对的就坚持，不对的赶快改，新问题出来抓紧研究解决。”把土地所有权归还给农民，我认为是属于“不对的赶快改”。土地集体所有制实行的54年，争论一直没停止过，小岗村农民当年按手印搞包产到户，本质上就是一种挣扎。后来中央接受了这个事实，在全国推广家庭联产承包责任制。现在，一些地方借口“非经政府征地，任何农地不得合法转为非农用途”，肆无忌惮地侵占农民的宅基地和承包地，暴力和血腥事件给人越来越多的紧迫感。针对这种情况，中央提出要明确农村承包关系的政策含义和实施办法，要研究出台农村土地承包经营权流转的指导意见。

     如果不进行顶层设计，把土地所有权主动归还给农民，而只能这样步步往后退，最后退到墙角想还都会来不及。平心而论，房地产开发商在农民土地上盖起的房子，一转手就有了“合法的”产权证，这种道理是讲不过去的。

应支持农地适度规模经营

     顶层设计应当明确支持工商资本下乡，进行适度规模经营。长期缺乏科技创新、资本投入和产业提升，导致农业基本上靠天吃饭。

     在2007年的一号文件中，中央强调了发展现代农业这个主题，有一些很系统的提法。比如用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业。

     在党的十六届四中全会上，胡锦涛总书记就提出了工业反哺农业、城市支持农村的重要论述，但5年多过去了，真正用心体会和理解的人不多。我认为，以农户为经营主体的传统农业，根本无法承受经济社会发展之重，十分有必要引进工商资本进行适度规模经营，让工业反哺农业能够真正落地，引工业之水灌农业之田。

     可个别有话语权的人至今还在讲：“我们鼓励工商资本下乡，鼓励他们对农业产前、产中、产后进行服务，但不鼓励工商资本长时间、大规模地直接参与农业经营。”这种模糊的态度确实让人莫名其妙，企业家对自己的投资行为负长期责任有什么错呢？我觉得，对工商资本下乡总拿不定主意，只会造成弱势的农业走不出困境。

     在这个问题上应该导向明确、措施过硬、行动坚决。在山东安丘，同样是种菜，从引导农民种什么，到培训农民怎么种，一批企业家在这里制定了33个生产规程、200多个国际生产标准，建起了50万亩标准化蔬菜基地，产品源源不断走向世界。笔者了解到，下乡的工商资本90%以上都是民营企业。对这些企业家应该高看一眼、厚爱三分，伤害他们本质上也就是在伤害农民。

     为了说清这个道理，我可以举个例子。在沂蒙山老区，一亩地的花生仁产量在250公斤上下，出油率为50%左右，鲁花集团能够产出100多公斤的食用油，比大豆、菜籽高出两倍还多。但由于花生没有补贴，在价格上也是随行就市，老区农民好多年不敢种花生，鲁花集团自然也就吃不饱，设备闲置率高达40%以上。道理是明摆着的，给花生补贴有利于提高老区和贫困山区的农民收入，有利于开发贫瘠干旱地区的非耕地资源，有利于保障我国食用油50%的自给目标。后来，2010年的一号文件写进了这个内容。这就给我们一个启发，加入世界贸易组织后，国内外市场连成一体，农业国际竞争已不再是初级农产品[16.59 -0.06%]的竞争，而是整个产业体系的竞争，分散的农户很难应对这种大风大浪。类似于鲁花集团引领的“公司+基地+农户+合作社”的模式，我认为是发展现代农业的根本出路所在。

应围绕县城和重点镇建设

     顶层设计应当围绕县城和重点镇建设，让农民过上和谐、富足而有尊严的生活，直接体现新农村建设的总体水平。

     在2005年、2006年的一号文件中，中央两次都以新农村建设为切入点，应该说这个脉号得很准，但不足之处在于，尽管文件提出了指导性的20字方针，却没有告诉村两委干部和农民做什么、怎么做，也没有说清新农村与小城镇建设之间究竟是什么关系。

     就我了解的情况看，这几年各地搞的新农村建设典型，通常原有经济实力很强，有的搞钢铝大型企业，有的吃矿山资源老本，很少是真正从土地上“站”起来的。比如，个别典型主要靠大工业起步，又凭借资本优势在房地产等领域扩张，兼并了周围的10多个村庄。我有一种担忧，一旦处理不好利益关系，就有可能造成中心村受益，被兼并村受穷。这种情况应加以疏导和防范，否则很容易产生矛盾和冲突。今年9月份，我在山东莱阳发现一个叫濯村的地方，这里经过13年的努力，走出了一条农业生产企业化、农民生活现代化和农村生态优美化的新农村之路，很值得研究。

     这些年来，我一直关注小城镇建设，实地考察了100多个点，因为小城镇是连接城乡和工农的纽带，可以让农民过上和谐、富足而有尊严的生活，直接体现着新农村建设的总体水平。

     但是，由于2010年一号文件对于城镇化制度创新的表述，仍然把“中小城市和小城镇”并列，这就给了中等城市(主要是地级城市)一个机会，他们会从中找到加快自身发展的政策依据。针对这种情况，笔者在今年1月连续发表了10篇评论文章。按照我的理解，小城市可以指县城，也就是小城镇当中的城关镇。为了不引起歧义，中央应该把城镇化制度创新的目标明确指向小城镇，但这个意见没有得到应有的重视。后来，中央的政策和资金继续偏向直辖市和计划单列市，地方政府加速偏向省会城市和地级市。这一年就快过去了，我没看到哪个城市真正为农民放宽进城落户条件的，倒是看到了很多城市把权力所能控制的资源，大量投入到要地不要人的加速扩张中。

     在笔者看来，由于对城镇化制度创新的宽泛表述，客观上造成了这一年来农村形势变得更加危急。从我掌握的情况看，国土部批准的24个城乡建设用地增减挂钩试点省份中，用地指标大多被中等城市拿走，并没有按一号文件要求在县域范围内使用，也没有用于改善小城镇的生产生活条件，提高小城镇的综合承载能力。

     现在让人忧虑的是，目前疯了似的土地兼并，尽管并不是小城镇建设惹的祸，却有可能让人们把洗澡盆里的孩子和洗澡水一起倒掉。小城镇建设刚露头就可能被“咔嚓”一刀，一号文件所说的城镇化制度创新很有可能夭折，“农村—小城镇—城市”之路很有可能中断。任何有良知的人都应该明白，2.5亿外出农民工以及他们身后的8700万留守老人、儿童和妇女，只有小城镇才能真正托付他们的未来。换句话说，透支未来总是有限度的。没有什么政绩、增长或者发展，值得用这些人的命运去换取。

     小城镇是所有城市的母体。把新农村与小城镇建设结合起来，是解决农民、农业与农村问题的必然选择。从各国现代化的一般规律看，农民通常占总人口的10%以下，农业就业大约只占就业总量的5%以下。但我国国情不同，农民占总人口的70%以上，农业就业占就业总量的50%以上。如果农民占比下降到30%，就要从农村转移5亿多人口出来；如果农业就业下降到10%，就要从农业转移2亿多劳动力。在这样一种基本国情的框架内，大中城市所面临的人口、资源与环境之间的矛盾将越来越严重，解决自身的问题已十分困难，低收入人群和边缘人群需要更为充足的就业岗位。相比之下，只有小城镇才能容纳未来2/3的农村转移人口。比如，北京市在确定33个小城镇提升服务功能后，就一举解决了40多万农民就地就业的难题。

     笔者坚持认为，城镇化制度创新的核心内容，就是要把新农村与小城镇建设结合起来，在这件事上来不得半点含糊，千万不能半途而废，一任问题日积月累而不警觉。

     从户籍制度创新看，要放宽落户条件，允许有稳定住所和收入的青壮年农民及其子女首先成为县城和小城镇人口，为他们提供平等的居住和就业机会，做好由土地保障向就业保障和社会保障的衔接，最终全面完成人口城镇化。

     从行政管理制度创新看，对人口超过10万人的县城和小城镇，应该进行县辖市性质的强镇扩权试点，赋予这些镇相应的社会管理和公共服务职能，提高基本财力保障水平，合理设置机构和配备人员编制。

     我相信，这会有利于缩小城乡差距，国家的经济结构、发展方式和生产力布局必然因此发生积极而深刻的变化。这也是我国所拥有的一个长远优势，寄托着9亿农民追求幸福生活的梦想。

     当前，收入分配中最突出的矛盾是城乡收入差距还在拉大，农民缺少工资性和财产性收入，靠种地过不上富裕的生活；产业发展中最复杂的矛盾是农业基础薄弱，基本上还是靠天吃饭，“涝灾一条线，旱灾一大片”；社会结构中最尖锐的矛盾是城乡二元治理，城市像欧洲，农村像非洲，农村行路难、饮水难、看病难和上学难等状况迟迟得不到改善。这些情况纠结在一起，困难之多、压力之重和挑战之大，前所未有，靠某一个单项的措施很难见效。

     “三农”问题从基础地位到重要地位，如今又成为重中之重。笔者以为，中央应进行顶层设计，作出从上而下、以难带易的制度安排，来系统应对农民、农业和农村的根本问题。

      (作者彭真怀，系北京大学中国地方政府研究院院长)