乡村事务行为主体的异质性、复杂性增强，兼顾不同主体需求与诉求的难度增大。随着社会主义市场经济的蓬勃发展和新型城镇化的深入推进，乡村事务行为主体或单元日益异质化和复杂化。以家庭承包经营为基础的农村基本经营制度的经济发展效用逐渐式微，出现了包括家庭农场、专业合作社、服务中介组织和企业在内的许多新型经营主体。即使在一个农村家庭内部，其成员的社会经济属性及其在乡村事务中的功能作用也有很大的差异。乡村居住权、户籍和集体经济组织成员权出现分离，以前不成问题的事项或者被忽视的事项成为迫切需要解决的治理议题。多元化的乡村利益结构、利益主体和利益诉求推动乡村社会的社会根基也发生了转变。在推进乡村振兴过程中，兼顾不同群体利益诉求和需求、协调好不同群体的利益取向和关系成为一个现实难题。

农业农村的多功能化和泛功能化加大了乡村治理的难度。乡村治理的目标大致经历了从关注农业生产的经济功能到生态保护功能、文化传承功能以及发展为导向的土地功能的变迁。对农业生产而言，重点目标也由早期的单纯追求产量发展为包含高产、优质、高效、生态、安全等诸多绩效在内的综合性目标。许多传统的农业生产经营承包户变成了组织化生产者，由当初的同质化单元变成了多样化的异质性经营单元，农业农村的多功能化、泛功能化扩大了乡村治理的外延接触面，新时期乡村治理事务呈现治理目标多元化、治理任务密集化等特点[2]。不同目标背后体现的是不同的治理逻辑，农业农村治理目标的多维度化和复杂模糊的利益关系，加大了乡村治理的复杂性，简单的治理架构很难实现或者兼顾现实语境下农业农村的多重目标，亟需建构包括村民、政府和市场主体在内的治理框架。

乡村普遍面临的基础设施和公共服务不健全、人才数量和结构存在缺口等问题构成了对乡村治理能力的重大挑战。中国有50多万个行政村，村情差异很大，面临的挑战各有不同，乡村治理的中心任务也不一样。但从总体上讲，农村面临的共性问题包括以下方面：大多数乡村的农田水利设施等农业生产基础设施建设尚不能满足农业生产的长久性可持续性发展要求；基本公共服务体系也有待完善，农民的医疗保险、养老保险以及农户个体农业险等社会保障的普及适应性有待加强；受城镇化的影响，单向度的乡村人口流向城镇导致老人、妇女、儿童、弱势群体等成为“留守族”，更引发了乡村治理体系中主体结构“失却”、乡村治理能力不足和兴趣不浓等问题。

乡村建设和发展的不同时期、不同阶段对治理体系和治理方式的转换与衔接提出了更高要求。乡村治理的主要任务和目标具有时代性和阶段性。自2015年中共中央、国务院颁布《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，全国自上而下建立起了以贫困治理为导向的超常规的治理响应体系。如今，我国脱贫攻坚战已取得全面胜利，“三农”工作的重心历史性转向全面推进乡村振兴。脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会后，要在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上，做好乡村振兴这篇大文章，接续推进脱贫地区发展和群众生活改善。实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，需要深入分析把握这两个阶段政策的内在逻辑和演变规律，形塑与市场经济制度相适应的服务乡村振兴重大战略的治理体系，更好地平衡政府、市场、乡村社区等乡村治理角色。在微观政策接续方面，过渡期间需要在延续主要帮扶政策的基础上，结合治理目标、治理内容和治理方式的转变，推动政策由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴转变。