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精准扶贫战略的多层面解读

加入时间：2015-9-29 　来源：《国家治理》周刊

    新时期的贫困问题及其表现

    改革开放以来，中国实施了全国范围的有计划有组织的开发式扶贫，减贫事业取得了举世瞩目的成就，使超过6亿人口摆脱了贫困。从2011年实施新的扶贫开发纲要开始，到2014年底，中国新的扶贫标准下的减贫人口总量达到9550万，贫困发生率从17.2%下降到7.2%，为联合国千年发展目标的实现做出了巨大贡献。

    中国所取得的扶贫成绩，既得益于专门设计的各项扶贫政策和项目，得益于全社会的广泛参与和支持，也得益于长期的、广泛的、全面的宏观经济增长。在农村自然资源禀赋条件不利的情况下，宏观经济增长为贫困地区劳动力带来了非农就业的机会。中国政府通过先后制定和出台《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，通过采取专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多种形式，实施了产业支持、贫困劳动力转移与培训、以工代赈、扶贫贴息贷款和扶贫小额贷款、贫困地区基础设施改造和综合开发等具体扶贫措施，经过大规模贫困区域开发、整村推进和到户扶贫等几个历史阶段，在扶贫开发方面积累了丰富经验。

    但中国的社会经济发展在城乡、地区和群体间是不平衡的，绝对贫困现象当前仍是一个社会顽疾。到2014年底，全国仍有14个集中连片贫困区、12.8万个贫困村、7017万贫困人口，重点分布在欠发达的中西部地区。其中贫困发生率超过10%的有西藏、甘肃、新疆、贵州和云南，贫困人口数量超过500万的有贵州、云南、河南、广西、湖南和四川。从20世纪“八七”扶贫起，我国农村扶贫政策已经从救济式扶贫转向开发式扶贫，实施以整村推进为主体、以产业化扶贫和“雨露计划”为两翼的“一体两翼”扶贫战略。但是在人口大规模流动的背景下，农村劳动力大量外出，乡村空心化、社会原子化问题严重，村中缺乏年富力强的项目参与者，开发式扶贫的项目组织难度逐渐加大。总体来看，减贫效益递减问题开始突出，减贫幅度从2010的26.1%下降到2014年的14.9%，要在2020年前如期实现每年减贫1000万人的目标，任务十分艰巨。

    理解精准扶贫战略应着眼于三个层面

    十八大以来，中央逐步形成了精准扶贫战略这一科学的理论体系，习总书记在最近的讲话中进一步提出了“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准”六个精准的要求。精准扶贫战略是基于我国基本国情、现阶段贫困问题、社会经济发展特点和中国特色扶贫体系的特征提出的，其核心要义是集中我们的注意力和各种资源，正视贫困问题，聚焦贫困地区和贫困对象，改善和提高扶贫工作的效益和质量，从而顺利实现到2020年全面建成小康社会的目标。全面理解精准扶贫战略的深意，应同时着眼于宏观、中观和微观三个层面。

    宏观层面：认识精准、重心精准

    宏观层面上，精准扶贫战略的核心是贫困地区各级领导的思想认识、工作重心和注意力要“精准”，聚焦扶贫工作和贫困人口。过去一个阶段，一些地区（包括贫困地区）在开展相关工作时，主观上存在只要宏观经济发展好了，贫困问题自然就得到解决了的错误认识；客观上存在“忽视农业、忘记农民、淡漠农村”的问题。尽管扶贫工作在各地不断开展，但是资金投入、组织保障和工作重心等方面都没有得到应有的强化。

    习总书记提出两个“重中之重”，指出“‘三农’工作是重中之重，革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区在‘三农’工作中要把扶贫开发作为重中之重，这样才有重点”。以两个“重中之重”思想为指导，贫困问题突出地区的党政主要负责同志理应当好扶贫开发的第一责任人。

    精准扶贫战略要求，“贫困地区要把提高扶贫对象生活水平作为衡量政绩的主要考核指标”，引导贫困地区党政领导班子和干部把工作重点放在扶贫开发上，要强化贫困地区各级特别是县级扶贫开发领导小组的综合协调职能。“十三五”期间，党政主要领导应担任扶贫开发领导小组的负责人。此外，扶贫开发领导小组应是跨部门和主流化的核心枢纽，能够整合各方面资源。在这一框架下，省市两级重点做好扶贫工作的宏观统筹，做到决不让一个地区掉队；县乡两级重点做好扶贫和民政、人保、教育等部门的制度政策的衔接，对贫困人口进行全面排查，保证“一个都不能少，一户都不能落”。

    中观层面：措施精准、管理精准

    中观层面上，精准扶贫战略的重点之一是做好扶贫项目设计、创新扶贫方式方法，提高扶贫项目的针对性、适应性，即帮扶措施要精准。我国目前绝大部分的贫困地区都存在着自然条件恶劣、社会服务和基础设施短缺的情况，在农业生产的资源环境条件和市场风险双重约束下，普通农产品的利润空间缩小、优质农产品的经营难度加大，产业化扶贫的项目识别难度和运行风险都很高。村庄劳动力外出造成了很多发展项目无法得到落实。而一些贫困村的干部因自身能力较弱，无力组织项目实施。即便一些扶贫项目得到了实施，因劳动力在项目实施完成后又外出务工，导致这些项目缺少后续的管理和维护，造成了扶贫行为的短期性和扶贫资源的浪费。而且，农村青壮年人口的外出，也给公平公正地分配扶贫资源带来严峻考验，一些贫困农村地区，村里组织召开村民大会或村民代表大会都比较困难，即便是要通过民主程序来识别贫困户和分配扶贫资源，也很难得到落实。这就需要把扶贫资源这块蛋糕做大的同时，增加蛋糕的种类，使不同的种类能够对应不同的贫困地区和群体。

    中观层面上，精准扶贫战略的另一重点是做好贫困村庄的组织建设和帮助支持工作，这要求做到因村派人和管理精准。扶贫到户工作对完善基层治理体系具有很高的要求，从目前的政策实践来看，乡、村两级是很多到户项目的关键实施主体，其不仅要开展精准识别贫困户的工作，还承担着设计扶贫项目和监督扶贫资金使用的任务。尽管很多乡镇实行了干部包村制（担任第一书记），但因乡、村两级往往面临非常复杂的农村社会环境，因此对乡、村两级工作人员的素质提出了很高的要求，今后需要在包村干部干事能力和积极性的提升方面进行系统的制度设计。

    微观层面：识别精准、帮扶精准

    微观层面上，精准扶贫战略的重点之一是对贫困人群的精准识别。由于贫困村庄总体发展水平不高，贫困（线）标准设定得也不高，故而精准识别贫困人群的过程应被视为识别村情的过程。在目前的情况下，贫困村应该包括四种人群：具有发展潜力的贫困群体；缺少发展能力的特殊贫困群体；收入略高于贫困线或刚刚脱贫的群体；非贫困群体。从精准扶贫角度，目前开发式扶贫的主要对象是第一类群体；对于第二类群体，要重点做好扶贫与社会救助政策的衔接工作，发挥低保等社会救助制度的托底作用；第三类群体实际上也属于脆弱人群，在风险和灾害面前容易返贫，因此要协调好信贷、保险等方面的政策支持；对于第四类群体，要充分利用新型城镇化的发展机遇和国民经济中高速发展的条件，激发他们发挥能人的带动效应，既为村庄减贫创造有利的宏观环境，巩固和扩大扶贫工作成效，也使自身走上快速发展的良性循环轨道。

    微观层面上，精准扶贫战略的另一个重点是向精准识别出的贫困人群提供量体裁衣式的菜单式扶贫，即精准帮扶。即使在一个村庄内部，不同贫困人口的致贫原因往往也是不同的，因此在实务中要做到精准帮扶，这需要以“户”为项目单元，开展一对一的帮扶活动。

    落实精准扶贫战略的七点建议

    习总书记提出的“四个一批”（通过扶持生产和就业发展一批，通过移民搬迁安置一批，通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批）扶贫攻坚行动计划和“扶贫必先扶智”等要求，辩证地说明了扶贫工作要做到战略上精准和方法上多样的统一。为此，要鼓励各级各地发挥创造性和能动性，积极进行改革和创新，探索新的灵活多样、适应性强的扶贫方式，具体可围绕七个方面：

    第一，建立贫困村村级扶贫资金项目，主要用于扩大集体资产和发展集体经济，项目收益用于村内的扶贫和临时救助，以提升村一级治理贫困的能力。

    第二，在当前基础设施（水路电）都已基本到位的前提下，将村级扶贫重点落实在社区公共服务功能的培育方面，如幼儿教育、公共卫生以及养老服务等。

    第三，在贫困村组设立公益性服务岗位，由政府购买服务的方式提供补贴，这一方面可以为中老年贫困人口创造就业机会，另一方面可以提升贫困村管理质量和水平。

    第四，创新具有合作性质的集体帮扶机制，如合作社、集体林场、股份制企业等，允许贫困农户以自然资源、实物资产、国家帮扶资金入股，以此永久性或长期性地获得利益分红。

    第五，提升贫困地区特色明显、低资金成本的乡土经济的竞争力，实行有利于穷人的农业产业链政策。

    第六，依托小城镇为进城务工的低收入农民提供城镇就业岗位，如环卫、道路维护、绿化等；与当地企业合作，将扶贫资金引入到企业继而发挥其在激励方面的杠杆效应，鼓励企业更多雇用贫困户。

    第七，做实县一级扶贫开发领导小组平台，做好扶贫机制与社会救助等制度的衔接工作。

    （本文作者为中国农业大学人文与发展学院教授）

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